【摘要】隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，耕地非農(nóng)化、農(nóng)村勞動力流失、農(nóng)民種糧積極性下降等因素對我國糧食安全的影響日益突出。通過法律手段保障糧食安全具有獨特的優(yōu)勢，也是國際通行的保障糧食安全的方法。我國的糧食安全保障法律體系已初步建立但尚不完善，為完成新時期確保糧食安全的戰(zhàn)略任務，應制定和完善糧食安全立法，優(yōu)化糧食安全保障的法律體系。

【關鍵詞】城鎮(zhèn)化  糧食安全  法律保障

【中圖分類號】DF8    【文獻標識碼】A

“國以民為本，民以食為天”，自古以來，糧食安全一直是一國的立國之本，民生之基。作為世界上人口最多的國家，至2015年，我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了十二年連續(xù)增長，2016年我國的糧食總產(chǎn)量為61623.9萬噸，比2015年減少0.8%?？傊?，我國的糧食安全狀況仍不樂觀，糧食安全水平總體偏低。

城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴大使我國糧食產(chǎn)業(yè)被邊緣化，影響糧食安全

隨著科學技術的進步，我國農(nóng)業(yè)科技得到長足發(fā)展，在最大程度上提高了我國糧食生產(chǎn)能力。然而糧食生產(chǎn)依賴于土地、人口和資金等資源，在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程不斷加快的背景下，大量土地、人力和資金由農(nóng)村集聚到城市，城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷推進使糧食產(chǎn)業(yè)被邊緣化，從而影響了糧食安全。

第一，耕地非農(nóng)化，直接影響了糧食生產(chǎn)能力。糧食生產(chǎn)以土地作為基本的物質(zhì)條件，土地尤其是優(yōu)質(zhì)耕地直接決定著一個國家或地區(qū)的糧食生產(chǎn)能力。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度和規(guī)?？涨?，人口的居住、基礎設施建設都需要占用大量土地。在快速城市化進程中，我國耕地流失呈加速態(tài)勢。雖然農(nóng)村人口的遷移能空出大量宅基地進行復墾，但建筑占用的耕地，要實現(xiàn)再恢復則難度極大，產(chǎn)生實際效益的周期亦長。耕地的非農(nóng)化不僅使得耕地的數(shù)量減少，而且使得耕地的質(zhì)量發(fā)生變化，直接影響了糧食生產(chǎn)能力。

第二，農(nóng)村勞動力流失，種糧主體面臨著數(shù)量和質(zhì)量的雙重下降。糧食生產(chǎn)離不開耕地，同樣離不開農(nóng)業(yè)勞動力。相較于農(nóng)業(yè)發(fā)達國家，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機械化水平不高，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主要依賴于農(nóng)村勞動力?，F(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平有所改善，然而大量的農(nóng)村勞動力仍是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要保障。隨著城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷推進，大量高素質(zhì)勞動力從農(nóng)村向城市集中，成為城鎮(zhèn)化的重要建設者。同時，在我國大部分地區(qū)，與在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相比，進城務工的收入較高，作為經(jīng)濟理性人，農(nóng)民在種糧收益低的情況下，紛紛從農(nóng)業(yè)流向城鎮(zhèn)第二、第三產(chǎn)業(yè)等相對高收益的行業(yè)，造成農(nóng)村青壯年勞動力大量流失。農(nóng)村勞動力大量向外轉移，弱化了糧食生產(chǎn)的基礎，現(xiàn)有農(nóng)村勞動力明顯出現(xiàn)“女性化”“老齡化”趨勢，種糧主體面臨著數(shù)量和質(zhì)量的雙重下降，對糧食生產(chǎn)非常不利。

第三，農(nóng)民種糧積極性下降。農(nóng)民從糧食生產(chǎn)中得到的收入直接影響農(nóng)民的種糧積極性。自2000年以來，我國農(nóng)用生產(chǎn)資料價格的大幅上漲導致了農(nóng)民種糧成本的提高。與高企的生產(chǎn)資料價格相比，糧食平均銷售價格的漲幅偏低，盡管糧食銷售價格在上漲，但上漲的幅度遠遠不及生產(chǎn)成本的上漲幅度。農(nóng)民種糧的低收益影響了其從事糧食生產(chǎn)的積極性，許多農(nóng)民寧愿進城務工也不愿在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，留守農(nóng)村種糧的農(nóng)民為降低生產(chǎn)成本，或進行粗放耕種，或縮小糧食作物種植面積和投入，或棄耕摞荒，導致糧食產(chǎn)量下降。

我國初步建立起了適應社會主義市場經(jīng)濟要求的糧食安全法律保障體系

糧食安全具有重要的公共利益，是關系到國際民生的重大戰(zhàn)略問題，必須加以重視和保障。糧食安全可通過技術進步、加強管理、政策支持和立法規(guī)制等手段予以保障，其中，法律具有的穩(wěn)定性、嚴謹性、強制性等特征使其保障具有獨特優(yōu)勢。國外有許多發(fā)達國家紛紛采取法律手段保障糧食安全，如美國制定了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》和《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善和改革法》（1996），日本相繼出臺《新糧食法》（1995）、《糧食、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本法》（1999）、《食品安全基本法》（2007），促進市場化改革。

第一，目前我國初步建立糧食安全法律保障體系。從目前中國糧食安全立法來看，我國尚未有保障糧食安全、調(diào)整糧食問題的專門法律，對糧食安全問題進行規(guī)范的主要有《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》《糧食收購條例》《糧食流通條例》《中央糧食儲備管理條例》等一系列法律法規(guī)。其中《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》是我國農(nóng)業(yè)領域的基本法，其在第五章首次提出了“糧食安全”的概念，確定了國家有保障糧食安全的責任，要求國家建立耕地保護制度，主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)購銷合作制度，糧食安全預警制度和中央和地方分級儲備調(diào)節(jié)制度等?！都Z食收購條例》《糧食流通條例》《中央糧食儲備管理條例》屬于國務院頒布的行政法規(guī)，其主要規(guī)定了糧食生產(chǎn)、流通、交易和儲備等環(huán)節(jié)的法律規(guī)則和違法責任。此外還有一些法律法規(guī)直接或間接涉及到糧食安全問題，如《種子法》《農(nóng)業(yè)技術推廣法》《食品安全法》等，以上法律法規(guī)共同構成了我國的糧食安全法律保障體系。

第二，我國糧食安全法律保障距離我國實現(xiàn)依法治國，完成新時期確保糧食安全的戰(zhàn)略性任務尚有巨大差距。首先，立法層次低，法律體系不健全。目前，我國屬于嚴格意義上對糧食安全進行調(diào)整的法律只有《農(nóng)業(yè)法》第五章的規(guī)定，但其規(guī)定比較原則化，內(nèi)容簡單，難以直接適用?！都Z食收購條例》《糧食流通條例》《中央糧食儲備管理條例》雖然在實踐中發(fā)揮了較大作用，但它們僅僅是國務院頒布的行政法規(guī)，而且更多的糧食安全問題是靠部門規(guī)章、地方性法規(guī)來規(guī)定，其立法層次低，與糧食安全問題的戰(zhàn)略地位明顯不符。與糧食地位相當?shù)慕鹑?、能源產(chǎn)品已都有相應的基本法律。糧食安全是一國經(jīng)濟安全的基礎，卻缺乏一部統(tǒng)領全局的基本法，這不能不說是一種缺憾。

其次，相關法律法規(guī)實踐操作性不強?，F(xiàn)行有關糧食安全保障的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，基本上是實體法律規(guī)定，缺少運行程序上的具體規(guī)定。一些法律法規(guī)在執(zhí)法主體、職能任務、管理體制、保障措施、違法處罰等方面存在諸多問題。比如《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定了要建立糧食安全預警機制，但對于預警機制的運作模式、預警組織機構、相關主體的法律責任等實施方案、實施程序都沒有規(guī)定，亦沒有具體的配套法規(guī)，這使得預警機制的規(guī)定流于形式，立法的目的落空。同時，由于糧食安全法律法規(guī)比較零散，這導致糧食安全法律規(guī)定之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)甚至沖突的情況，造成執(zhí)法標準不一、責任不一的結果。

最后，法律內(nèi)容不健全。雖然我國已經(jīng)初步建立了涵蓋糧食生產(chǎn)、流通、消費等各環(huán)節(jié)的糧食安全法律保障體系，但還有許多方面存在法律空白，如糧食質(zhì)量安全認證制度、糧食質(zhì)量安全檢測體系、糧食貿(mào)易法律規(guī)則等都只有原則上的法律規(guī)定而沒有具體的實施細則。

制定和完善糧食安全立法，優(yōu)化糧食安全保障的法律框架

糧食安全對國家的發(fā)展極為重要，在目前我國糧食安全法律體系尚有缺陷的情況下，應當制定和完善糧食安全立法，優(yōu)化糧食安全保障的法律框架。

第一，盡快出臺《糧食法》。2014年國務院法制辦公室將修改后的《糧食法（送審稿）》及其說明全文公布，征求社會意見，這意味著我國糧食安全立法又向前邁進了一步?！都Z食法（送審稿）》彌補了《農(nóng)業(yè)法》對糧食安全籠統(tǒng)規(guī)定的不足，注重增強國家對糧食的宏觀調(diào)控，對糧食綜合生產(chǎn)能力建設、糧食生產(chǎn)積極性保護、糧食流通與經(jīng)營、糧食質(zhì)量安全、糧食調(diào)控與儲備管理等糧食生產(chǎn)、流通、交易和儲備等各個環(huán)節(jié)都進行了立法規(guī)定，同時規(guī)定了國家農(nóng)業(yè)行政管理部門、糧食行政管理部門、工商行政管理等監(jiān)管主體各自的職責范圍。與《農(nóng)業(yè)法》的“糧食安全”的原則性規(guī)定相比，《糧食法（送審稿）》 的內(nèi)容得到極大完善，其一旦生效，糧食安全的保障即能有法可依，并且職責到人。但該項目還屬于“需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目”或是“預備項目”，需要更加深入的研究和論證。

《糧食法（送審稿）》經(jīng)過修改，對各方面都進行了完善。但筆者認為其還存在著一些問題和遺漏。首先，作為糧食安全保障法律體系的基本法，制定《糧食法》的基本目的是通過法律手段實現(xiàn)我國糧食安全戰(zhàn)略，《糧食法（送審稿）》雖然多次提到“糧食安全”一詞，但卻沒有明確界定“糧食安全”這一概念的內(nèi)涵和外延，同時也沒有明確給出糧食安全的標準，這就導致難以根據(jù)其內(nèi)涵來綜合評估糧食安全，判斷《糧食法》實現(xiàn)的社會效果。目前，聯(lián)合國糧食和農(nóng)業(yè)組織（FAO）關于糧食安全的定義為各國所廣泛接受，其認為“只有當所有的人在任何時候都能在物資上和經(jīng)濟上獲得足夠、有營養(yǎng)和安全的食物，來滿足其積極和健康審核的膳食需要及食物喜好時，才實現(xiàn)了糧食安全”。可以看出，聯(lián)合國糧食和農(nóng)業(yè)組織（FAO）的糧食安全概念不僅有數(shù)量上的要求，還有足夠安全、富有營養(yǎng)、保證健康等質(zhì)量和品種的要求。雖然聯(lián)合國糧食和農(nóng)業(yè)組織（FAO）對糧食安全的定義得到許多國家的認同，但其概念更多是基于改善世界上貧窮落后國家的饑餓情況而提出的一個糧食供應的目標，與我國現(xiàn)階段糧食安全工作的實際情況差異較大。糧食安全是個系統(tǒng)工程，不僅涉及到糧食的供應，還包括需求的平衡，也涉及到糧食的生產(chǎn)、流通、儲備、消費等各個環(huán)節(jié)。“糧食產(chǎn)量不足是不安全，過剩也是不安全；儲備不足是不安全，過度儲備也是不安全”。因此筆者認為，糧食安全應是國家能防范和控制各個環(huán)節(jié)的糧食風險，保證國家糧食供求平衡。具體從宏觀上來說，國家的糧食獲取能力充足；從微觀上來說，個人能獲得數(shù)量充足、營養(yǎng)安全的糧食，過上有活力和健康的生活。

其次，《糧食法（送審稿）》未對轉基因糧食問題進行規(guī)定。目前社會各界關于轉基因糧食及食品安全性的爭論愈演愈烈，筆者認為，在轉基因糧食的安全性尚無定論之前，《糧食法》應專門對轉基因技術在糧食品種上的應用進行立法規(guī)定，加強對轉基因糧食的市場監(jiān)管，對轉基因糧食的科研、試驗、進出口等各個環(huán)節(jié)應實行各個具體的安全控制措施，對違反監(jiān)管的組織和個人追究嚴格的法律責任，同時應該建立預警機制，提前預防轉基因糧食的潛在風險。

第二，完善與糧食安全有關的相關法律。鄧小平同志曾經(jīng)說過“農(nóng)業(yè)的發(fā)展一靠政策，二靠科學”。我國糧食產(chǎn)量能取得“十一連增”好成績的一個重要原因就在于農(nóng)業(yè)科技的飛速進步。為了進一步推進我國農(nóng)業(yè)科研水平，加快農(nóng)業(yè)科研成果的轉化和應用，需要對現(xiàn)行的《農(nóng)業(yè)技術推廣法》進行修訂，加強農(nóng)業(yè)科研和科技推廣的交流，加大財力投入，并加強對農(nóng)技人員的培訓，提高農(nóng)技人員的知識水平。同時，對《農(nóng)業(yè)法》的相關實體規(guī)定具體化，比如完善、細化關于農(nóng)業(yè)投資和農(nóng)業(yè)保險的條款，增加關于農(nóng)業(yè)投資和保險的主體、政府對農(nóng)業(yè)投資和保險的投入及政府監(jiān)管、法律責任等問題的規(guī)定等。

第三，對現(xiàn)行有沖突的糧食安全法規(guī)進行梳理和協(xié)調(diào)。由于現(xiàn)行的糧食安全立法分散，立法主體、立法背景的差異導致各法律規(guī)范之間相互沖突、相互矛盾的情況時有發(fā)生，因此需要依據(jù)糧食安全基本法對現(xiàn)行法律法規(guī)進行梳理和協(xié)調(diào)，以達到法制統(tǒng)一的要求。具體來說就是一方面我國應盡快出臺《糧食法》，確立糧食安全保障體系的基本法；另一方面要進行法律清理，對現(xiàn)有法律法規(guī)進行梳理，對有沖突的規(guī)定進行修訂和整合，以期建立一個有糧食安全基本法統(tǒng)領、協(xié)調(diào)有序的糧食安全法律保障體系。

（作者為廣東技術師范學院法學與知識產(chǎn)權學院講師）

【注：本文系2014年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“中國糧食安全法律制度研究”（項目編號：14YJC820070）的階段性成果】

【參考文獻】

①曾曉昀：《論中國<糧食安全法>的制定》，《河南社會科學》，2011年第6期。

②穆中杰：《關于出臺糧食法若干問題的研究》，《中國糧食經(jīng)濟》，2014年第10期。

③《鄧小平文選》（第3卷），北京：人民出版社，1993年。

責編/孫娜    美編/于珊

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