【摘要】實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革；確保國家糧食安全，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村振興  現(xiàn)代農(nóng)業(yè)  美麗鄉(xiāng)村  

【中圖分類號(hào)】F320    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十九大報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是“五位一體”總體布局在鄉(xiāng)村領(lǐng)域的具體落實(shí)，是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的升級(jí)版。將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容與新農(nóng)村建設(shè)相比較，內(nèi)涵與外延都有很大的提升：“產(chǎn)業(yè)興旺”代替了“生產(chǎn)發(fā)展”，突出了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要性和一二三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展；“生活富裕”代替了“生活寬裕”，標(biāo)志著農(nóng)民群眾的生活水平要有更大的提高；“生態(tài)宜居”替代了“村容整潔”，把生態(tài)文明建設(shè)擺在了鄉(xiāng)村建設(shè)極其重要的位置；“治理有效”替代了“管理民主”，強(qiáng)調(diào)治理體制與結(jié)構(gòu)的改革與完善，強(qiáng)調(diào)治理效率和基層農(nóng)民群眾的主動(dòng)參與。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)

第一，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。黨的十九大報(bào)告提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。接下來要根據(jù)十九大報(bào)告精神，出臺(tái)具體政策方案，修改《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）和相關(guān)法律，盡早將黨中央的方針政策轉(zhuǎn)化為國家的法律法規(guī)。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。”這就涉及到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位、成員資格等重大問題。要按照《中華人民共和國民法總則》（以下簡稱《民法總則》）第三章第四節(jié)有關(guān)“特別法人”的條款，推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法進(jìn)程。這幾項(xiàng)工作落實(shí)了，就能做到習(xí)近平總書記所說的，“真正讓農(nóng)民吃上‘定心丸’”，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺也就有了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

第二，深化農(nóng)村集體建設(shè)用地改革。2015年2月，經(jīng)十二屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議審議通過，授權(quán)國務(wù)院對北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革試點(diǎn)。2017年11月，經(jīng)十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議通過，將北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的試點(diǎn)期限延長至2018年12月31日。

農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的關(guān)鍵問題是集體建設(shè)用地能否入市。十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。然而，《中華人民共和國土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”這說明，法律的修訂還沒有跟上改革的步伐。

過去幾年，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的政策措施進(jìn)展緩慢，其涉及到全局性、深層次的矛盾和問題。大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，也就意味著大幅度減少地方政府在土地增值收益中的份額。這就必然涉及在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中中央政府與地方政府之間財(cái)力與事權(quán)的劃分、土地財(cái)政和土地金融等關(guān)鍵性問題，只有全面深化改革，才有可能推進(jìn)。

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)興旺的重要內(nèi)容

黨的十九大報(bào)告提出：“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接。促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持和鼓勵(lì)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，拓寬增收渠道。”這是對如何發(fā)展中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的深入闡述，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。

第一，創(chuàng)新確保糧食安全和種糧農(nóng)民收入的思路和政策。近年來，由于國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速攀升，大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格普遍高于國際市場，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)傾向于購買進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品，造成了“進(jìn)口入市，收購入庫”的現(xiàn)象。政府制定的最低收購價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)傳遞的價(jià)格信號(hào)逐漸扭曲了資源配置，背離了市場規(guī)律，造成供求結(jié)構(gòu)性失衡。以最低收購價(jià)或臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)收購的農(nóng)產(chǎn)品無法順價(jià)銷售，大量糧食壓在庫里，倉儲(chǔ)費(fèi)用和貸款貼息成為財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。新形勢下，我們正處在糧食安全政策重大調(diào)整的節(jié)點(diǎn)上，在確保糧食安全和種糧農(nóng)民收入方面的思路和政策要有所創(chuàng)新。原有的以稻谷、小麥最低收購價(jià)及玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)為基石的糧食流通體系和收儲(chǔ)制度必須調(diào)整和改革。

黨的十九大報(bào)告重申：“確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”保障糧食安全和種糧農(nóng)民利益不受損，將繼續(xù)成為中國未來“三農(nóng)”政策的基石。但今后糧食安全的基點(diǎn)將放在藏糧于地、藏糧于技上，著力于提高農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，注重農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，確保糧食生產(chǎn)潛能，確保急用時(shí)糧食能夠產(chǎn)得出、供得上。同時(shí)要改革和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，一方面要堅(jiān)持推進(jìn)市場導(dǎo)向的主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和糧食收儲(chǔ)制度的改革；另一方面要?jiǎng)?chuàng)新政策扶持措施來縮短各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)受的改革陣痛期，分擔(dān)他們承受的改革成本。

第二，培育發(fā)展多種形式的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。中國農(nóng)村現(xiàn)有2.8億多勞動(dòng)力已轉(zhuǎn)移到非農(nóng)領(lǐng)域，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。在數(shù)以億計(jì)的以老人、婦女為主體的小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶之外，以專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場主、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等為代表的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在興起。他們是農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)力的代表，商品性農(nóng)產(chǎn)品的主要提供者。由人多地少的基本國情和城鎮(zhèn)化進(jìn)程所決定，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將長期呈現(xiàn)多元并存的格局。

家庭經(jīng)營不等于只經(jīng)營自己承包的土地，不等同于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，不是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的代名詞，也不等同于小規(guī)模經(jīng)濟(jì)。家庭經(jīng)營完全可以成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的載體，成為適度規(guī)模經(jīng)營的主體。當(dāng)前，在依法、自愿和有償?shù)那疤嵯?，一部分種田能手將那些離土離農(nóng)的農(nóng)村人口承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過來，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，成為家庭農(nóng)場。家庭農(nóng)場是農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的升級(jí)版，已成為引領(lǐng)適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量。

習(xí)近平同志在參加十二屆全國人大五次會(huì)議四川代表團(tuán)審議時(shí)指出，要“就地培養(yǎng)更多愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營的新型職業(yè)農(nóng)民”。2017年1月，農(nóng)業(yè)部出臺(tái)《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》，提出“到2020年，新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍不斷壯大，總量超過2000萬人，務(wù)農(nóng)農(nóng)民職業(yè)化程度明顯提高”。通過教育培訓(xùn)和有針對性的扶持政策，使這部分高素質(zhì)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊(duì)伍在農(nóng)業(yè)中創(chuàng)業(yè)、致富和發(fā)展，不僅能解決“誰來種地”的現(xiàn)實(shí)難題，更能解決“怎樣種地”的深層次問題，將夯實(shí)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的人才基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從身份到職業(yè)的轉(zhuǎn)化。

建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村

黨的十九大報(bào)告提出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略用“生態(tài)宜居”替代“村容整潔”，是鄉(xiāng)村建設(shè)理念的升華，是一種質(zhì)的提升。“生態(tài)宜居”四個(gè)字蘊(yùn)含了人與自然之間和諧共生的關(guān)系，是“綠水青山就是金山銀山”理念在鄉(xiāng)村建設(shè)中的具體體現(xiàn)。

第一，生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村就是美麗鄉(xiāng)村。2008年，浙江省安吉縣正式提出“中國美麗鄉(xiāng)村”計(jì)劃，出臺(tái)《安吉縣建設(shè)“中國美麗鄉(xiāng)村”行動(dòng)綱要》，為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)探索出了一條創(chuàng)新的發(fā)展道路，成為中國新農(nóng)村建設(shè)的鮮活樣本。2013年到2016年間，中央財(cái)政累計(jì)投入資金98億元支持美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作，建成了一批基礎(chǔ)設(shè)施便利、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、宜居宜游宜業(yè)的美麗鄉(xiāng)村，進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的改善。

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就建設(shè)美麗鄉(xiāng)村提出了一系列新思想、新觀點(diǎn)、新要求，強(qiáng)調(diào)“中國要美，農(nóng)村必須美，美麗中國要靠美麗鄉(xiāng)村打基礎(chǔ)，要繼續(xù)推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)民建設(shè)幸福家園”。建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村當(dāng)然要加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，但首先要更新觀念，注重鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，把農(nóng)耕文明的精華和現(xiàn)代文明的精華有機(jī)結(jié)合起來，使傳統(tǒng)村落、自然風(fēng)貌、文化保護(hù)和生態(tài)宜居諸多因素有機(jī)結(jié)合在一起。其次要有可操作性的制度創(chuàng)新。

第二，生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村需要城鄉(xiāng)資源和要素的良性互動(dòng)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展，絕不僅僅是農(nóng)村的要素流向城市，城市的要素（資本、技術(shù)、管理）和資源（經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等資源）也要流向農(nóng)村。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一部分村莊的消亡不可避免，但一部分村莊仍然要長期存在，生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)意味著農(nóng)村不能再延續(xù)農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)村空心化的狀況。改造農(nóng)村、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不能僅靠留守老人、留守婦女和兒童，必須引進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)要素。

2016年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意見》。2017年中央一號(hào)文件提出：“支持進(jìn)城農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展。鼓勵(lì)高校畢業(yè)生、企業(yè)主、農(nóng)業(yè)科技人員、留學(xué)歸國人員等各類人才回鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，將現(xiàn)代科技、生產(chǎn)方式和經(jīng)營模式引入農(nóng)村。”2017年4月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)近期住房及用地供應(yīng)管理和調(diào)控有關(guān)工作的通知》，提出“在租賃住房供需矛盾突出的超大和特大城市，開展集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃住房試點(diǎn)”。通過這些政策措施的逐步落實(shí)，農(nóng)民不僅可能分享到土地資本化后產(chǎn)生的凈收益，城鄉(xiāng)的良性互動(dòng)也為生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供了物質(zhì)資源和人力資源的有力保障。

鄉(xiāng)村治理機(jī)制的改革與完善

中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落中生活著6億多農(nóng)民群眾，他們繁衍生息在什么樣的治理體系中，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的繁榮和穩(wěn)定，也關(guān)系到中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。改革開放以來，鄉(xiāng)村治理機(jī)制在改革中不斷完善。黨的十九大報(bào)告提出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”這為鄉(xiāng)村治理體系的改革與完善指明了方向。

第一，在法治的框架內(nèi)創(chuàng)新自治制度。村民自治要有規(guī)章制度作為保障，制定村規(guī)民約是對傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)制度遺產(chǎn)的揚(yáng)棄和繼承，是成本最低、效率最高的鄉(xiāng)村基層制度安排。村民自治也要有組織作為保障。要大力發(fā)育多元化的農(nóng)村基層社會(huì)自治組織，提升農(nóng)村弱勢群體的社會(huì)資本和組織資本。沒有農(nóng)民組織化程度的提高，村民自治就無從談起。無論是村規(guī)民約的制定，還是村委會(huì)及各類村民自治組織開展的活動(dòng)，都要遵循相關(guān)法律法規(guī)。《民法總則》第一百零一條規(guī)定：“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格，可以從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)。”這為村委會(huì)今后開展活動(dòng)提供了法律保障。

行政村下面的自然村或村民小組，幾十戶人家往往具有相近的血緣地緣關(guān)系，他們作為一個(gè)利益共同體，關(guān)系比較密切，管理半徑較小，群眾對公共事務(wù)的決策和監(jiān)督較易操作。以村民小組或自然村為基本單元的村民自治，有可能成為未來農(nóng)村基層富有生命力的一種自治組織形式。2016年10月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)方案》，目前試點(diǎn)工作正在穩(wěn)步進(jìn)行。

第二，夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的道德基礎(chǔ)。任何制度都可能存在缺陷和漏洞，要防止鄉(xiāng)村基層一些人或群體在制度變遷中利用制度的漏洞謀一己私利或?qū)で蟛块T利益，就必須夯實(shí)鄉(xiāng)村治理的道德基礎(chǔ)。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合。國家和社會(huì)治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。”有的農(nóng)村基層組織在實(shí)踐探索中提出：“德治是基礎(chǔ)，法治是保障，自治是目標(biāo)。”抓德治這個(gè)基礎(chǔ)，要把黨建擺在首位。抓住了基層黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，就抓住了問題的根本。

（作者為中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①《習(xí)近平：積極發(fā)展農(nóng)民股份合作 防止侵吞農(nóng)民利益》，《京華時(shí)報(bào)》，2014年9月30日。

②中國社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究”課題組：《關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的幾個(gè)理論與政策問題》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2015年第2期。

責(zé)編/楊鵬峰    美編/于珊

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