第三方電子支付,是非銀行支付機(jī)構(gòu)在與銀行簽訂合作協(xié)議的前提下,“利用旗下的支付平臺(tái)連接銀行結(jié)算系統(tǒng),為使用本平臺(tái)參與交易的客戶提供付款轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)的一種新的支付方式”。第三方電子支付服務(wù)的特點(diǎn)十分鮮明,具有中介性,依托互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)終端進(jìn)行支付,支付方式多樣,涉及屬性不同的多方機(jī)構(gòu)與平臺(tái)等特點(diǎn)。
我國第三方電子支付服務(wù)的法律監(jiān)管存在的問題
伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化,第三方電子支付在發(fā)展過程中出現(xiàn)了各種新的情況,而我國有關(guān)部門在對(duì)這一新事物的法律監(jiān)管中也出現(xiàn)了一些新的問題。
執(zhí)法權(quán)限分工較為模糊。在我國,第三方電子支付服務(wù)的法律監(jiān)管主體主要是中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)。但是執(zhí)法程序的復(fù)雜冗余,顯然不利于被監(jiān)管對(duì)象在激烈的市場競爭中及時(shí)準(zhǔn)確地做出應(yīng)對(duì),而且兩個(gè)部門同時(shí)擁有監(jiān)管權(quán)力也不利于第三方電子支付的平穩(wěn)健康發(fā)展。由于我國在這方面的立法有些落后于現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展,沒有對(duì)這兩個(gè)監(jiān)管主體的執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行詳細(xì)劃分。因此,在對(duì)第三方電子支付領(lǐng)域進(jìn)行規(guī)制時(shí),兩者的立法和監(jiān)管手段之間有可能存在沖突,導(dǎo)致管理的低效。
市場準(zhǔn)入條件相對(duì)不合理。依據(jù)相關(guān)規(guī)定,第三方電子支付機(jī)構(gòu)必須向央行申請(qǐng)為其發(fā)放支付業(yè)務(wù)許可證,也就是通常所說的“支付牌照”。這一點(diǎn)在《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)第七條就有明確規(guī)定,申請(qǐng)人首先要提出申請(qǐng),然后由央行在當(dāng)?shù)氐姆种C(jī)構(gòu)進(jìn)行審查,之后上報(bào)給央行批準(zhǔn)。但是該《管理辦法》并沒有規(guī)定申請(qǐng)和審查的具體時(shí)間,審查通過后何時(shí)以何種方式通知申請(qǐng)人,處理審查不通過的具體辦法等。對(duì)基于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)于客戶的第三方電子支付機(jī)構(gòu)而言,互聯(lián)網(wǎng)的虛擬性導(dǎo)致了支付機(jī)構(gòu)無法準(zhǔn)確判斷其客戶的業(yè)務(wù)范圍,而且客戶的業(yè)務(wù)范圍有變化,支付機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)就會(huì)跟著變化。所以,僅僅從地域方面來劃分第三方電子支付的服務(wù)范圍顯然不合適。此外,《管理辦法》第九條還規(guī)定中國人民銀行可以依法對(duì)要求的數(shù)額進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,這就增加了準(zhǔn)入條件的不確定性。目前的退出機(jī)制主要是針對(duì)違法行為,而對(duì)于有些企業(yè)不適應(yīng)這項(xiàng)業(yè)務(wù)的,不利于整體支付市場繁榮發(fā)展的,并沒有作出懲罰規(guī)定。
客戶備付金監(jiān)管不夠完善。“支付機(jī)構(gòu)接收的客戶備付金必須全額繳存至支付機(jī)構(gòu)在備付金銀行開立的備付金專用存款賬戶”,是《支付機(jī)構(gòu)客戶備付金存管辦法》(以下簡稱《存管辦法》)專門針對(duì)客戶備付金管理作出的明確性規(guī)定?!洞婀苻k法》第三十五條規(guī)定央行和下屬的分支機(jī)構(gòu)對(duì)客戶備付金的管理進(jìn)行監(jiān)管,但銀行存管模式在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中出現(xiàn)了一些新的問題。首先,獨(dú)立性和客觀性存在質(zhì)疑。第三方電子支付機(jī)構(gòu)可以根據(jù)自身情況選擇某家符合條件的商業(yè)銀行作為備付金銀行,由此二者之間便有了一定利益關(guān)系。在監(jiān)管過程中,需要審查的大量數(shù)據(jù)并不是監(jiān)管主體監(jiān)測的,而是支付機(jī)構(gòu)自覺提供,這樣的數(shù)據(jù)難免與實(shí)際情況有出入。其次,有被挪用和侵占的風(fēng)險(xiǎn)。存管銀行對(duì)資金的流向和使用進(jìn)行的監(jiān)管有限。例如,銀行的制度性低效率增加了資金被挪用或侵占的風(fēng)險(xiǎn),不利于支付平臺(tái)的高效運(yùn)營。
完善我國第三方電子支付服務(wù)法律監(jiān)管的對(duì)策
明確執(zhí)法權(quán)限分工。執(zhí)法權(quán)限分工的不明確,源于在立法上沒有對(duì)第三方電子支付服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管主體作出明確規(guī)定。為了能讓支付機(jī)構(gòu)在申請(qǐng)?jiān)O(shè)立、運(yùn)營、終止服務(wù)的全過程中都能緊跟市場發(fā)展大潮,提高執(zhí)法效率,可以新設(shè)立一個(gè)部門,專門負(fù)責(zé)整個(gè)第三方電子支付服務(wù)行業(yè)的執(zhí)法監(jiān)管。中國人民銀行對(duì)新部門的運(yùn)行制定法律法規(guī),而銀監(jiān)會(huì)對(duì)其執(zhí)法過程進(jìn)行規(guī)制。這樣,第三方電子支付服務(wù)行業(yè)從立法、執(zhí)法、司法三方面都能高效運(yùn)轉(zhuǎn)。
明確審批程序的細(xì)節(jié)。建議修改現(xiàn)行《管理辦法》的相關(guān)規(guī)定,嚴(yán)格監(jiān)督相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使及程序,使相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在法律允許的范圍內(nèi)行使權(quán)力。明確規(guī)定相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力,防止法定性監(jiān)管權(quán)力被濫用。首先,明確規(guī)定支付業(yè)務(wù)許可證的批復(fù)時(shí)間??梢詤⒖紘獾囊恍┳龇ǎ绫O(jiān)管部門必須在120天之內(nèi)進(jìn)行批復(fù),否則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其次,將監(jiān)管機(jī)關(guān)的通知義務(wù)具體化、明確化。監(jiān)管機(jī)關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)就決定的具體內(nèi)容及理由,以書面形式通知申請(qǐng)人。此外,當(dāng)申請(qǐng)人對(duì)監(jiān)管部門的決定有不服時(shí),可以采取可行的方式進(jìn)行救濟(jì)。
完善申請(qǐng)人的資格條件。首先,取消支付機(jī)構(gòu)的地域劃分。參與第三方電子支付客戶將越來越多的是跨地區(qū)、跨區(qū)域的,所以沒有必要對(duì)業(yè)務(wù)范圍不同的支付機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資本限額進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。其次,下調(diào)注冊(cè)資本限額。建議修改 2010 年《管理辦法》第 9 條規(guī)定,將申請(qǐng)人從事支付業(yè)務(wù)的注冊(cè)資本限額調(diào)至3000 萬元人民幣。另外,為了推動(dòng)我國第三方電子支付行業(yè)的快速發(fā)展,達(dá)到支付機(jī)構(gòu)資本充足率與銀行資本充足率持平的目的,應(yīng)該將支付機(jī)構(gòu)資本充足率下調(diào)至8%。最后,完善退出市場、終止業(yè)務(wù)條件的規(guī)定。對(duì)于那些不按照規(guī)定開展業(yè)務(wù)的、不利于行業(yè)發(fā)展的,特別是存在不正當(dāng)競爭行為的,應(yīng)該指令其整改,情節(jié)嚴(yán)重的強(qiáng)制其退出第三方電子支付服務(wù)市場。
強(qiáng)化對(duì)客戶備付金的監(jiān)管。首先,對(duì)于客戶備付金的監(jiān)管,應(yīng)從《存管辦法》中的規(guī)定入手,對(duì)備付金銀行的監(jiān)管辦法進(jìn)行適當(dāng)修改。加強(qiáng)對(duì)備付金銀行的監(jiān)管,才能使其公正地監(jiān)督客戶資金,杜絕平臺(tái)對(duì)資金的挪用和侵占情況。其次,可以借鑒美國和歐盟的經(jīng)驗(yàn),在嚴(yán)格執(zhí)行賬戶隔離制度的前提下,允許適度投資。一方面,劃出一個(gè)范圍,允許客戶資金投資,可以選擇投資到信用評(píng)級(jí)高、安全性能高、風(fēng)險(xiǎn)性低的金融資產(chǎn);另一方面,設(shè)定支付機(jī)構(gòu)只能在自有資金與客戶資金合計(jì)額的二分之一額度范圍內(nèi),對(duì)客戶資金進(jìn)行保值增值的投資。這樣就為客戶資金投資額度設(shè)定了合法性限制,并在相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)督和檢查下進(jìn)行投資行為。最后,可以設(shè)立類似于“美國聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(Federal Deposit Insurance Corporation,簡稱FDIC)”的機(jī)構(gòu),降低客戶風(fēng)險(xiǎn)。FDIC認(rèn)為客戶備付金其實(shí)是以債務(wù)身份存放在平臺(tái)上的,而客戶就是備付金的債權(quán)人,將資金存入FDIC賬戶,由FDIC對(duì)資金的存放、轉(zhuǎn)移等進(jìn)行監(jiān)管。它以資金產(chǎn)生孳息充當(dāng)保險(xiǎn)費(fèi),為客戶資金安全提供保障。FDIC通過建立風(fēng)險(xiǎn)基金或存款保險(xiǎn)等措施,對(duì)客戶資金進(jìn)行定期結(jié)算。在此基礎(chǔ)上,F(xiàn)DIC不支付利息,而是提供上限為10萬美元的保險(xiǎn),這樣可以降低客戶的損失。此外,為了達(dá)到第三方電子支付平臺(tái)的穩(wěn)定運(yùn)營和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的雙贏效果,第三方電子支付機(jī)構(gòu)自身盈利可以被設(shè)定為剩余的孳息。
完善我國第三方電子支付服務(wù)法律監(jiān)管,是加快建設(shè)創(chuàng)新型國家和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的客觀需要。通過明確執(zhí)法權(quán)限分工、優(yōu)化市場準(zhǔn)入條件、完善客戶備付金監(jiān)管等措施,可以將客戶的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。
(作者為山西大同大學(xué)政法學(xué)院副教授)
【注:本文系2016年度山西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“未成年女性權(quán)益保障制度研究 ”的階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①鐘智永:《互聯(lián)網(wǎng)支付法律問題研究》,北京:北京大學(xué)出版社,2012年。
②劉紅霞、任立新:《移動(dòng)支付監(jiān)管問題研究》,《金融會(huì)計(jì)》,2013年第10期。
③習(xí)近平:《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》,新華網(wǎng),2017年10月27日。
責(zé)編/溫祖俊 美編/于珊
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