作者：周少來 中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、政治理論室主任、博導(dǎo)

形式主義，作為一種資源空耗、體制空轉(zhuǎn)的“官僚制隱疾”，上下共憤、民無實惠，為何還能在不斷的“聲討批判”中長期存在？其中原因值得深究。其實，形式主義，其來有自，源遠流長，在各種形態(tài)的管理體制中均存在。其基本的規(guī)律是：越是基層的政府單位，其所受到的上級壓力愈大，形式主義作風(fēng)越發(fā)普遍；越是“運動式”治理的任務(wù)，其所受到的時間壓力愈大，形式主義作風(fēng)越發(fā)嚴(yán)重。

由此看來，各種顯性或隱性的形式主義泛濫，有其根本的“體制性根源”，絕非一兩次“人人喊打”的“運動式治理”所能根除，更非責(zé)難干部素質(zhì)和作風(fēng)甚至撤職查辦一兩個領(lǐng)導(dǎo)所能完勝。以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在甚至自身也深惡痛絕的“填表考核”為個案，我們深入辨析一下地方和基層政府“形式主義痼疾”的體制性根源。

層層加碼、層層加壓的“壓力型體制”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不堪其壓”

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的行政管理層級，在目前中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的所有上級政府都有“下發(fā)文件、布置任務(wù)”的權(quán)力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“無權(quán)駁回”、只能“照單全收”的最后單位。“上面千條線、下面一根針”說的就是這種行政現(xiàn)狀。但在當(dāng)前全面深化改革、決勝精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著十分繁重的任務(wù)：信訪維穩(wěn)、防火防災(zāi)、精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境治理、交通安全、公共服務(wù)、土地征用、房屋拆遷、基礎(chǔ)教育……，幾十項、甚至上百項各種任務(wù)，接踵、疊加而來。更有甚者，縣級政府為了顯示“政治重視、執(zhí)行有力”，而把各項任務(wù)的指標(biāo)體系進一步細化分解，一項工作往往要分解為幾十項具體“量化指標(biāo)”，并且都要“按月、按季度”并“全過程跟蹤檢查”。這便是我們在基層調(diào)研中，干部反應(yīng)最為普遍的“層層加碼”。

比如一項“精準(zhǔn)扶貧”項目，就會細化量化為幾十項“量化指標(biāo)”，而每一項“量化指標(biāo)”都要“登記造冊”。所以基層干部形象地比喻為“上面千個錘，下面一個釘”，而最終所有的錘子和板子全部都要“打到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上”。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“忙于應(yīng)付”“疲于應(yīng)付”，而又“不得不應(yīng)付”，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種“形式主義應(yīng)對”埋下“體制性伏筆”。

層層追責(zé)、層層下卸責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“最終責(zé)任承擔(dān)者”

層層傳導(dǎo)壓力、層層追查責(zé)任，正在并已經(jīng)日益成為基層社會治理的“新常態(tài)”。在這種“層層加壓、層層追責(zé)”的體制下，“基層治理責(zé)任”最終誰來承擔(dān)呢？最終各種“責(zé)任”還是依靠行政層級“層層下傳”。中央追查省級的“責(zé)任”，省級追查市級、縣級的“責(zé)任”?？h級政府作為縣域治理責(zé)任的主要承擔(dān)者，又是怎樣承擔(dān)和分解責(zé)任呢？

一是縣級政府及其各個職能部門，都可通過各種“責(zé)任書”，把本應(yīng)由各個職能部門完成的“任務(wù)”，逐項逐條地下放落實給“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，但“項目資金”和“項目檢查驗收”的各種權(quán)力，還是掌握在各個項目專項辦公室和職能部門。“層層責(zé)任狀”也就變成了上級部門的“層層免責(zé)單”。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣委、縣政府及其各個專項辦公室，以及教育局、環(huán)保局、財政局等各個職能部門下達的各項任務(wù)“責(zé)任狀”，只能“無條件服從”，少有“討價還價”的余地。因為無論哪個專項辦公室或職能局，都掌握著不少的“專項資金和資源”，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不敢得罪”的上級部門。

通過壓力層層傳導(dǎo)、層層加碼機制，各項任務(wù)的“落實責(zé)任”下卸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而縣級政府及其部門則掌握著絕對的“資源分配權(quán)”和“檢查驗收權(quán)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便在“權(quán)責(zé)失衡”中一路負重前行、忙亂應(yīng)付。

由此，順著行政層級鏈條，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“沒有回旋余地、責(zé)任不可再分”的“最終責(zé)任承擔(dān)者”。上級的每一級政府及其職能部門，為了保證自己所管轄的“任務(wù)責(zé)任”按期完成，都會不斷地到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)“督促檢查”。這便形成了所有基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)接不暇的“檢查大軍”：中央檢查組、省級檢查組、市級檢查組、縣級檢查組、扶貧檢查組、教育檢查組、環(huán)保檢查組、安全檢查組、維穩(wěn)檢查組……等等。各種各樣、不斷追查責(zé)任的檢查考核，也成為疲于應(yīng)付的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“生產(chǎn)”各種“形式主義應(yīng)對”的土壤。

迫于各種各樣的壓力和責(zé)任，“運動式”治理成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作方式

作為“任何責(zé)任”都無法“推卸”的基層治理單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把各式各樣的任務(wù)和工程落實到鄉(xiāng)村社會。但同時，任何“責(zé)任的板子”，都能“打到”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上。經(jīng)過我們在全國各地不下一百個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本運行狀況和治理方式呈現(xiàn)出“疲于應(yīng)付的忙亂狀態(tài)”。主要根源是，經(jīng)過多輪的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理規(guī)模普遍擴大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制遵循“只減不增”的原則，大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制有70到80多人（行政編加上事業(yè)編），小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有40到50人左右。而隨著城鄉(xiāng)一體化進程的急劇加快，精準(zhǔn)扶貧、移民搬遷、土地征用、基層黨建、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、美麗鄉(xiāng)村等，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終“落實”，并必須通過“考核驗收”。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷于“人少事多”的被動工作狀態(tài)之中。

一是“集中運動式治理”，什么事最緊急，什么事考核最嚴(yán)格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會全體出動“運動式”集中完成。二是“加班加點式工作”，“白加黑、五加二”忙于工作，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“常態(tài)”，“誰也不敢拿工作開玩笑，出了事就得下崗”。我們在全國各地一百多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研中，最普遍的干部反映是“忙、忙、忙”，這是不論東、中、西部各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍的感受。三是“外聘人員式工作”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制有嚴(yán)格限制，而工作任務(wù)不斷增加，“有財力”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則在現(xiàn)有編制外“聘用”人員。這是東南沿海發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普遍做法，如東部一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政編、事業(yè)編與聘用人員，基本保持在1:1:1的比例，即有40個行政編，40個事業(yè)編，就有40多個外聘人員。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“陷于”完成各種“任務(wù)”、“項目”的紛繁事務(wù)之中，完全失去工作的“主動性”，被動地成為完成“上級工作”的“腿”，無法自主統(tǒng)籌和開展適合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的各項規(guī)劃。由此，也進一步加劇鄉(xiāng)村自治的“行政化”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也把各個“行政村”，變成自己工作的“腿”，村民自治功能全面衰減。在這種“運動式治理”常態(tài)化的運行機制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種“形式主義應(yīng)對”也似乎有了各式各樣的借口、理由。

為了應(yīng)對各種檢查考核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各種“形式主義報表”紛紛出籠

由其“層層加碼加壓、層層下卸責(zé)任”的基層治理結(jié)構(gòu)所決定，基層治理權(quán)力的運行邏輯和基本權(quán)力格局日益變成：縣級政府及其部門主要的工作就是“開會動員、簽訂責(zé)任書、考核驗收”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是各項能夠得到“細化”、“量化”的“責(zé)任”的最終“完成者”。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記說，縣域的80%以上的工作都是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“完成的”。同時，在重要領(lǐng)域和重大任務(wù)方面，還有嚴(yán)格執(zhí)行的“一票否決制”：如計劃生育、社會治安綜合治理、安全生產(chǎn)、精準(zhǔn)扶貧、信訪維穩(wěn)等。有的地方政府，還實行“考核打分等級排名”，優(yōu)秀者給予獎勵，連續(xù)兩年“末位者”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)“予以免職”。由于來自“上面”無論哪項“考核檢查”，都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的晉升、評優(yōu)，以及一般干部的獎勵福利等緊密“掛鉤”，任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不敢有任何“怠慢”。

我們在中部某縣的實地調(diào)研中，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記粗略地給我們回顧了一年中都有什么樣的“檢查”：精準(zhǔn)扶貧，每月4-5次，包括省、州、縣各級檢查；安全生產(chǎn)，每月4-5次，包括陸上、水上、藥品、食品、交通、礦山等；黨建檢查，一月一次；美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，每月4次，包括州、縣各兩次；森林防火，清明節(jié)、春節(jié)各一次；計劃生育：一月一次；重點工程、防汛等，不定期檢查。每月的檢查，大概10多次，一年之中的檢查至少達100-150次之多。歲末年終，更是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)付檢查的“繁忙時期”，有時，幾個檢查組同時進駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各種“檢查考核”重復(fù)而疊加，一波接著一波，一輪接著一輪，應(yīng)接不暇，再“正派”的干部也只能“忙于應(yīng)付”。

由此造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的“形式主義應(yīng)付”：一是“精準(zhǔn)扶貧”變成了“精準(zhǔn)填表”，而且要不斷“重復(fù)地填”。二是無法精準(zhǔn)量化或核實的“數(shù)字”，變成了“數(shù)字造假”，出現(xiàn)“任意編造”“一個領(lǐng)導(dǎo)可以隨意推翻幾個考核數(shù)據(jù)”等現(xiàn)象。三是“填表應(yīng)付”變成了“一本正經(jīng)的常態(tài)化工作”。實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一個女大學(xué)生志愿者在這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)整整一年的“工作”就是“填表”，“沒日沒夜的填”，直到把這個女大學(xué)生“填得頭昏腦漲”，抱怨“填表都把人填瘋了、填哭了”。

這些便是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為嚴(yán)重、也最為頭疼的“形式主義表現(xiàn)”，但調(diào)研中采訪過的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記和鎮(zhèn)長，都表示各種各樣的“萬般無奈”，甚至他們也“深惡痛絕”。而“不完成任務(wù)，就走人”的壓力和責(zé)任，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有意無意地被“裹挾”到“形式主義泥潭”之中。當(dāng)然，這其中絕不排除個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身的“作風(fēng)問題”和“責(zé)任擔(dān)當(dāng)問題”。

基層群眾參與監(jiān)督不力，也是造成各種形式主義的社會因素

各種形式主義之所以“痼疾難除”，一再發(fā)作、甚至?xí)r有泛濫，一個重要原因是其屬于“體制內(nèi)病變”，是暗藏于科層體制內(nèi)部的“隱疾”，是任何官僚體制都難以根除的“隱形基因”。說得直白點，是官僚體制內(nèi)部的“自己跟自己玩”，外部的老百姓并不明白“就里”。這是一種典型的“體制空轉(zhuǎn)”，是下級“應(yīng)對”上級的“古典做法”，“化政策于空懸”“化責(zé)任于無形”，而體制之外的人很難察覺和監(jiān)督。

在目前高度流動的基層社會之中，基層民主參與的不足，更是加劇了這種“監(jiān)督困境”：一是無人監(jiān)督。基層鄉(xiāng)村社會處于急劇變革之中，大量鄉(xiāng)村有生力量“外出打工”，鄉(xiāng)村社會建設(shè)的“主體空心化”，造成很多基層政府事務(wù)無人過問。二是無從監(jiān)督。在基層民眾的知情權(quán)和參與權(quán)相對缺失的狀況下，很多基層政府工作和公共事務(wù)，基層群眾根本無從知曉，也就根本談不上參與和監(jiān)督。三是無法監(jiān)督。應(yīng)該說與老百姓利益最密切的公共事務(wù)，老百姓最“知根知底”，公共服務(wù)的“績效”和“利弊大小”，老百姓應(yīng)該最清楚，比如一個鄉(xiāng)村的環(huán)境衛(wèi)生和“扶貧效果”。老百姓的“一句句真話”，勝似千百萬“形式主義考評”，但基層自治的弱化和基層民主的衰弱，使真正人民的監(jiān)督力量無從發(fā)揮。在目前政府體系內(nèi)部運行的眾多“檢查考核”，基層民眾無法有效參與，更沒有制度化的機制來保證民眾參與。我們的一些檢查考核根本不走進“人民群眾”之中，外部監(jiān)督的缺失造成民眾參與的不足和民主監(jiān)督的不力，這是各種“形式主義調(diào)研”和“形式主義考核”，之所以長期存在并在“體制內(nèi)盛行”的社會性體制根源。

各種花樣翻新的形式主義，“看似新表現(xiàn)，實則老問題”，有其深刻的制度性和體制性根源，絕非高喊“一兩句口號”所能遏制，更非開展“一兩次運動”所能根除。這樣說，絕不是為各種形式主義的存在辯護。只有通過深化行政體制改革，明確各級政府的權(quán)力和責(zé)任，加強人民群眾的民主監(jiān)督，才能真正走上制度化防治的法治之路。否則，沒有權(quán)力體系的結(jié)構(gòu)性改革，妄想通過一次性“運動式治理”就能“一勞永逸”，我們可能再次陷于“以形式主義反對形式主義”的泥潭，而其后各種“形式主義”還會“尾大不掉”。“后人哀之，而不鑒之”，這在歷史上有“不斷反對形式主義”，而“形式主義一再泛濫”的深刻歷史鏡鑒。

責(zé)編/溫祖俊