近日，國(guó)務(wù)院派出的一個(gè)督察組，對(duì)遼寧、河北、江蘇、福建、廣西、海南6個(gè)?。▍^(qū)）的情況進(jìn)行了反饋；隨后，國(guó)家部委又緊接著召開了新聞發(fā)布會(huì)，出臺(tái)了一系列的整治措施；《人民日?qǐng)?bào)》等一批中央媒體也對(duì)其做了不小篇幅的報(bào)道。

啥事兒，值得中央給予如此高的關(guān)注？

內(nèi)容

大家可能沒(méi)有想到，是海洋生態(tài)保護(hù)。

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)這一問(wèn)題，普通人可能會(huì)覺得有點(diǎn)陌生，但是從這次點(diǎn)名道姓的反饋和曝光來(lái)看，問(wèn)題卻很嚴(yán)重。

比如，河北填海造地逾3萬(wàn)公頃空置率達(dá)68%，存在大量違規(guī)填海、圍海養(yǎng)殖行為；海南省有543個(gè)入海污染源，卻只上報(bào)了26個(gè)入海排污口；福建省各類陸源入海排污源有2678個(gè)，當(dāng)?shù)卣畢s只提供了68個(gè)入海排污口的情況。

問(wèn)題很嚴(yán)重，處罰也很嚴(yán)厲。立案處罰262件，罰款12.47億元，約談問(wèn)責(zé)132人。國(guó)家海洋局發(fā)布史上最嚴(yán)的圍填海管控措施，包括“十個(gè)一律”和“三個(gè)強(qiáng)化”，明確了“誰(shuí)破壞，誰(shuí)修復(fù)”的原則。

聯(lián)系到此前不久，中央環(huán)保督察組也曾對(duì)山東、浙江、海南3省的海洋生態(tài)系統(tǒng)問(wèn)題進(jìn)行了嚴(yán)厲批評(píng)，稱其向海要地，向海要錢，向海排污，導(dǎo)致多個(gè)海洋自然保護(hù)區(qū)生態(tài)退化，中央整治海洋生態(tài)的決心可見一斑。

緣由

說(shuō)起來(lái)，大部分人應(yīng)該只聽說(shuō)過(guò)中央環(huán)保督察組，這次的國(guó)家海洋督察組又是個(gè)什么來(lái)頭呢？

從行政體制分工上來(lái)說(shuō)，環(huán)保督察由環(huán)保部牽頭，是全面針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)各個(gè)方面的工作進(jìn)行監(jiān)督檢查。而這與各地的自然稟賦是有關(guān)的，地方政府如果靠山吃山，那么環(huán)保督察的焦點(diǎn)肯定有山；地方政府如果靠海吃海，那么環(huán)保督察的焦點(diǎn)肯定有海。

不過(guò)，一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，基于現(xiàn)行的體制分工，環(huán)保部不直接負(fù)責(zé)涉海工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)、海洋環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)等職能，因而其針對(duì)海洋的檢查范圍自然也是有限的。這時(shí)候，我們就需要有更專業(yè)設(shè)備和技術(shù)的部門來(lái)牽頭，于是由海洋局牽頭的海洋督察應(yīng)運(yùn)而生。從這一點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，中央環(huán)保督察和國(guó)家海洋督察是互相補(bǔ)充的。

不過(guò)，其實(shí)早在2011年，我國(guó)就已經(jīng)有了海洋督察的概念。當(dāng)時(shí)，海洋局曾印發(fā)《關(guān)于實(shí)施海洋督察制度的若干意見》等4個(gè)文件，提出對(duì)地方海洋主管部門依法行政情況進(jìn)行督察，并在第二年開展了試點(diǎn)工作。

而這次的海洋督察組，則跟2016年12月30日由國(guó)家海洋局下發(fā)的 《海洋督察方案》（下稱《方案》）有著更緊密的關(guān)系。彼時(shí)，在介紹《方案》的背景時(shí)，國(guó)家海洋局原副局長(zhǎng)房建孟直指，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等的推進(jìn)，“對(duì)海洋資源的需求持續(xù)增長(zhǎng)，但海域海島資源開發(fā)粗放低效，海洋環(huán)境局部惡化，海洋資源環(huán)境承載力已逼近‘天花板’”。

“天花板”一詞，深刻道出了我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)峻形勢(shì)。

形勢(shì)

形勢(shì)有多嚴(yán)峻？從海洋局同期發(fā)布的《2016年中國(guó)海洋環(huán)境狀況公報(bào)》（下稱《公報(bào)》）中就能看出。比如，在提到我國(guó)近海水域水質(zhì)問(wèn)題時(shí)，《公報(bào)》直指“上海和浙江水質(zhì)極差”。具體差到什么程度呢？2011—2016年，歷年均有78%以上的排污口鄰近海域水質(zhì)等級(jí)為第四類和劣四類。

劣四類水大家可能還不太熟悉，用吃貨們的邏輯來(lái)理解，就是你們愛的皮皮蝦、梭子蟹、石斑魚、海參、牡蠣、花蛤……在劣四類水里，通通無(wú)法存活。

這還不算，2016年全年共發(fā)現(xiàn)赤潮68次，累計(jì)面積約7484平方公里，分別較上年增加33次和4675平方公里。黃海海域滸苔綠潮分布面積近5年最大，約57500平方公里。渤海濱海平原地區(qū)海水入侵和土壤鹽漬化加重，砂質(zhì)海岸局部地區(qū)海岸侵蝕加重。

實(shí)施監(jiān)測(cè)的河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)76%處于亞健康和不健康狀態(tài)。具體來(lái)看，2016年全年入海排污口達(dá)標(biāo)排放次數(shù)占監(jiān)測(cè)總次數(shù)的55%，91%以上的入海排污口鄰近海域無(wú)法滿足所在海域海洋功能區(qū)的環(huán)境保護(hù)要求。

這無(wú)疑是一記警鐘。海洋生態(tài)環(huán)境已經(jīng)惡化到如此地步，如果不進(jìn)行系統(tǒng)性督察結(jié)果將會(huì)非常嚴(yán)重。

在此情況下，2017年8月22日起，由國(guó)家海洋局組建的第一批共6個(gè)海洋督察組陸續(xù)進(jìn)駐遼寧、海南、河北、江蘇、福建、廣西，開展以圍填海專項(xiàng)督察為重點(diǎn)的海洋督察。其間，同步對(duì)河北、福建開展海域海島資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋防災(zāi)減災(zāi)等方面海洋管理工作情況進(jìn)行例行督察。

重點(diǎn)

懂行的人可能已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，這次的海洋督察自啟動(dòng)之初，就帶著一個(gè)明確的重點(diǎn)——整治圍填海項(xiàng)目。

為什么要以此為突破口？首先，它很容易導(dǎo)致土地鹽堿化以及地標(biāo)沉降、海水倒灌等生態(tài)問(wèn)題。早在2010年，就有媒體報(bào)道，在深圳的填海區(qū)，“幸福海岸”“西岸茶城”等小區(qū)都出現(xiàn)了不同程度的沉降，樓盤底部的裂縫隨處可見。其次，它還會(huì)削弱甚至失去水體對(duì)城市的凈化和調(diào)溫作用。要知道和綠地相比，同樣面積的水體可以調(diào)節(jié)的溫度達(dá)3～4攝氏度。再次，過(guò)度圍填海還會(huì)容易引起凸堤效應(yīng)，讓周邊的海岸線往內(nèi)縮。最典型的是日本，由于過(guò)度圍海，1945年到1978年，日本全國(guó)海灘因此減少了約3.9萬(wàn)公頃。此外，過(guò)度填海還會(huì)導(dǎo)致污染物積累在變狹窄了的海港內(nèi)，使港灣水質(zhì)惡化。

由此可見，圍填海所帶來(lái)的危害是系統(tǒng)性的，也是非常難以根治和修復(fù)的。實(shí)際上，近些年來(lái)，以荷蘭為代表的最早圍海造田的西方國(guó)家都已經(jīng)開始推崇退田還海。

當(dāng)然，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，以整治圍填海為突破口，也是最符合我國(guó)實(shí)際的。不妨想想，目前我國(guó)的海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題主要成因是什么？無(wú)非兩點(diǎn)，一是海洋開發(fā)活動(dòng)，如海上工程、海洋航運(yùn)、過(guò)度捕撈等；二是陸域活動(dòng)，包括近岸土地開發(fā)，對(duì)自然海岸線、海洋自然保護(hù)區(qū)、灘涂濕地等的侵占和破壞，污水入海，生活垃圾傾倒等。

圍填海是向海洋要地進(jìn)行開發(fā)的基礎(chǔ)工程。如果圍填海工程都是在審批不全、環(huán)評(píng)不過(guò)、未批先填、邊批邊填的情況下開展的，那么在這些填完的土地上建設(shè)的項(xiàng)目，反過(guò)來(lái)遵守陸域項(xiàng)目規(guī)范的可能性有多高？換個(gè)角度說(shuō)，如果地方政府連海洋開發(fā)審批的第一步都管不住、管不好，那么后續(xù)管理的效率能有多高？

所以，守住“禁止圍填海”這一底線，至關(guān)重要。

思考

不可否認(rèn)，對(duì)于身處海洋邊緣的省（區(qū)）來(lái)說(shuō)，以海洋為依托，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)是天然的選擇，但是如果只是盲目開發(fā)忽略了生態(tài)效益，經(jīng)濟(jì)最終一定會(huì)受損。如何在有序開發(fā)的同時(shí)，平衡好海洋生態(tài)，是每一個(gè)地方政府都需要思考的地方。

其實(shí)，這也是海洋督察啟動(dòng)之初就明確的。在國(guó)家海洋局網(wǎng)站上，明確寫道“針對(duì)當(dāng)前圍填海管理方面存在的‘失序、失度、失衡’等突出問(wèn)題……重點(diǎn)檢查地方政府及其有關(guān)部門不作為、亂作為的情況”。“失序、失度、失衡”三個(gè)詞道出了海洋督察的本質(zhì)。

從黨的十八大以來(lái)，中央就曾多次強(qiáng)調(diào)要統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，把生態(tài)文明建設(shè)和海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置。毫無(wú)疑問(wèn)，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)，光有強(qiáng)大的海軍肯定不夠，沿海地區(qū)的有序開發(fā)、妥善保護(hù)，是守衛(wèi)海洋國(guó)土最基本的一步。

如今，問(wèn)題已經(jīng)被赤裸裸地拎上臺(tái)面，嚴(yán)厲的整改措施也已經(jīng)就位，接下來(lái)該怎么做，就看各地方政府的決心了。畢竟，習(xí)近平總書記不僅說(shuō)過(guò)“綠水青山就是金山銀山”，也同樣說(shuō)過(guò)“以海強(qiáng)國(guó)，人海和諧”。

（本文刊發(fā)于《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2018年第4期）