十九大報告明確提出要在共享經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域培育新增長點(diǎn)、形成新動能。目前,在寬松包容的發(fā)展環(huán)境下,在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)滲透與應(yīng)用的影響下,我國共享經(jīng)濟(jì)開始凸顯出本土化創(chuàng)新的競爭優(yōu)勢。作為分享經(jīng)濟(jì)的典型產(chǎn)業(yè),共享單車與高鐵、支付寶和網(wǎng)上購物一起被譽(yù)為中國“新四大發(fā)明”,并已進(jìn)入新加坡、日本、英國等國家。但是共享單車給城市發(fā)展帶來的一些新問題和新挑戰(zhàn),也迫切需要我們在已有的城市治理模式上進(jìn)行創(chuàng)新,進(jìn)一步完善城市治理體系和能力。
共享單車給城市治理帶來的挑戰(zhàn)
共享單車給城市帶來綠色低碳出行方式,同時也衍生出亂停亂放、擠壓交通、影響行人通行等城市亂象,給城市管理部門帶來了新困惑和難題。因此,有必要通過梳理亂象背后深層次的成因,為化解城市亂象困局找到對癥下藥的良方。
供給側(cè)的市場失靈
近年來,在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動下,以共享單車為代表的一批共享經(jīng)濟(jì)模式開始興起。共享單車通過在車鎖內(nèi)裝入嵌入式芯片、GPS模塊和SIM卡,利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺監(jiān)控單車具體位置,并采用手機(jī)掃二維碼方式解鎖,為智能出行提供方便。目前共享單車供給側(cè)主要包括摩拜、ofo、小鳴單車、優(yōu)拜單車、騎唄單車、哈羅單車等27家企業(yè)。
在城市爭奪用戶和獲得資本青睞的雙重壓力下,共享單車市場開始出現(xiàn)惡性競爭等非理性投資炒作行為,引發(fā)了一輪又一輪的價格戰(zhàn)。比如有的企業(yè)繼一系列免費(fèi)送月卡、免費(fèi)騎行活動后,又推出了1元暢騎30天、5元90天月卡的活動。此外,進(jìn)一步加大城市的共享單車投放量。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)研究院的研究表明,上海、深圳、鄭州、杭州、南京等城市共享單車的市場飽和度系數(shù)分別達(dá)到了108.14%、114.25%、233.54%、109.53%和120.45%。企業(yè)超量投放呈現(xiàn)出“單車圍城”之勢,引發(fā)了城市環(huán)境新污染和城市治理的新挑戰(zhàn)。
共享單車的惡性競爭和過度供給導(dǎo)致市場供需比例已嚴(yán)重失衡,其根本原因在于公共物品的市場失靈。共享單車企業(yè)對占用道路、自行車停車位、閑置公共地方等城市空間資源并沒有付費(fèi),導(dǎo)致這些企業(yè)對城市公共資源的肆意侵占。
城市空間資源在短期內(nèi)無法有效供給和缺乏對有限資源的市場機(jī)制共同造成城市空間壓力。主要體現(xiàn)在兩個方面:一是城市空間資源市場機(jī)制缺乏,無法控制單車供給量的增加,使道路空間更加擁擠;二是單車非理性的供給價格刺激了需求增加,使原本不需要單車的人也選擇單車出行。由于城市空間資源是所有人都可以同時使用的,達(dá)到一定承載量之后更加稀缺,當(dāng)這些資源的價格或市場制度偏離供需理想化狀態(tài),將導(dǎo)致市場對資源的配置無法達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)甚至出現(xiàn)低效率的現(xiàn)象。在城市中,共享單車的增加通常會引起兩種結(jié)果:一是單車投放企業(yè)收入的增加;二是加重城市空間的負(fù)擔(dān)。由于對單車的進(jìn)入缺少限制,城市交通空間資源被過度使用,城市環(huán)境狀況迅速惡化,最終成為“公地悲劇”的又一典型例子。
需求側(cè)的道德風(fēng)險
近兩年,伴隨著移動互聯(lián)網(wǎng)、智能終端的普及和人口紅利的釋放,共享單車市場連年呈現(xiàn)爆發(fā)增長態(tài)勢,據(jù)統(tǒng)計,2016年中國共享單車市場的用戶規(guī)模約為1886.4萬人,預(yù)計到2019年則可能將突破1億人。
共享單車不僅具有私人產(chǎn)品的性質(zhì),還擁有公共產(chǎn)品的特征。在產(chǎn)品屬性上,共享單車屬于私人產(chǎn)品,具有排他性和競爭性,一輛單車在有人使用時,別人就無法使用;而在交通需求屬性上,它又屬于公共產(chǎn)品,一輛閑置的單車所有人都可以使用。因此,共享單車所包含的道德風(fēng)險現(xiàn)象,常表現(xiàn)為以下四種情況:一是共享單車被肆意停放,步行通道被嚴(yán)重擠壓,盲道被人為隔斷,甚至被隨意扔到道路上,影響了交通秩序和出行暢通;二是共享單車被惡意占用,如損毀車牌或二維碼、給共享單車安上“個人鎖”等;三是刻意破壞共享單車的不文明行為,人為增加了單車損耗;四是不法分子利用利用假冒二維碼來從事金融詐騙,在下載APP中植入木馬,擾亂正常市場秩序。
城市治理中的政府失靈
共享單車符合國家倡導(dǎo)的“低碳環(huán)保”理念,對城市發(fā)展產(chǎn)生正的外部性,表現(xiàn)在一定程度緩解城市交通擁堵問題。根據(jù)有關(guān)研究,共享單車推出之后,北京、廣州和深圳的擁堵程度分別下降7.4%、4.1%和6.8%。此外,在節(jié)能減排方面作用明顯。有研究估算,共享單車影響汽油消費(fèi)量減少5%-10%。同時,它對城市環(huán)境的負(fù)外部性影響也同樣明顯,如爆發(fā)式超量投放、企業(yè)無序競爭、亂停亂放現(xiàn)象嚴(yán)重、破壞道路秩序、故障殘破車輛回收不及時等。
不足量的共享單車易造成用戶體驗差,需求無法滿足,會限制共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展,而過量的單車又會加大城市治理壓力,這兩難選擇正日益成為城市管理的新難題。城市政府作為共享單車管理的主體之一,也出臺了相關(guān)的管理辦法。全國已有12個城市先后宣布暫停共享單車的新增投放,其中有城市如廣州、武漢、福州等城市的共享單車市場飽和度雖處于飽和線以下,也實施了禁止新增投放政策。又如一些城市政府對違章停放的車輛扣押,媒體報道有數(shù)萬輛的共享單車集中被暫扣在某個郊區(qū)空地。通過車輛收繳,雖然能消除一部分城市亂象,但政府也付出了較高的人力物力成本。再如一些地方以“創(chuàng)建全國文明城區(qū)”等為名,禁止共享單車投放,對于這種“一禁了之”的做法,且不論其短期內(nèi)能否解決問題,就長期而言很可能損害共享單車行業(yè)的發(fā)展。
這些措施一定程度上反映出地方政府在面對單車亂象時采取的應(yīng)對措施過于簡單化,有的還在沿用傳統(tǒng)城市管理的觀念和手段,導(dǎo)致政府在治理“單車圍城”等問題、亂象的過程中存在一定的缺陷和政府失靈,即要么治理效率低、成本高,要么過度干預(yù)、產(chǎn)生副作用。
建立市場化思維的城市治理模式
共享單車供給側(cè)引發(fā)市場失靈行為,深層原因在于城市空間資源的市場配置作用未得到充分發(fā)揮,欲解決城市空間資源供求失衡問題,既要體現(xiàn)空間資源的市場化配置,又要兼顧共享市場活動效率,這無疑是共享單車的城市治理模式創(chuàng)新的根本出發(fā)點(diǎn)。
城市空間資源成本屬性的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)
通常來說,市場經(jīng)濟(jì)是一種基礎(chǔ)的配置資源方式,市場中的利己參與者在市場經(jīng)濟(jì)活動中,追求收益最大化。在利益最大化的驅(qū)使下,生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)行為對他人產(chǎn)生不利影響,而又未給他人補(bǔ)償時,就會產(chǎn)生負(fù)外部性。共享單車投放量和價格由供求曲線相交的均衡點(diǎn)決定,但此時的市場均衡價格并沒有將企業(yè)占用城市空間資源的社會成本考慮在內(nèi),導(dǎo)致其投放單車時也不會考慮其對城市環(huán)境的治理成本的影響。由此可見,如果沒有城市空間資源成本屬性的界定,那么共享單車的超量投放對城市環(huán)境造成的混亂的負(fù)外部性就會損害整個城市的整體福利,特別是當(dāng)城市空間資源的稀缺性顯現(xiàn)時,共享單車使用空間資源的負(fù)外部性也隨之加劇。
為治理環(huán)境污染而征稅是目前相對普遍接受的共識,政府可以通過征稅使負(fù)外部性的成本內(nèi)在化。環(huán)境稅是由英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟•庇古是最早提出,因此也被稱為“庇古稅”。庇古在其《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中指出,企業(yè)家追尋的是邊際企業(yè)利益,當(dāng)邊際社會利益與邊際企業(yè)利益偏離時,企業(yè)家沒有動力將邊際社會成本內(nèi)在化;反過來,當(dāng)企業(yè)產(chǎn)出帶來邊際社會收益時,享受到收益的企業(yè)也沒有動力為此付費(fèi)。此外,當(dāng)邊際社會成本超過私人邊際收益時,所產(chǎn)生的外部性成本不被計算到產(chǎn)品價值中,產(chǎn)出的社會價值會被高估,并最終導(dǎo)致產(chǎn)品被過度生產(chǎn)。由此,在處理共享單車對城市市容環(huán)境污染問題時,可以借鑒庇古稅理論,按照“誰污染誰付費(fèi)”的原則對共享單車企業(yè)征稅時,也是對城市環(huán)境的消費(fèi)性負(fù)外部性補(bǔ)償方式之一。
城市空間資源資產(chǎn)屬性的合法性依據(jù)
按照我國《行政許可法》,特許權(quán)是指當(dāng)事人經(jīng)行政機(jī)關(guān)的特許許可所取得的對國家所有的自然資源、公共資源的使用權(quán)以及自然壟斷行業(yè)(公共事業(yè))的特許經(jīng)營權(quán)。當(dāng)事人依特許許可取得的權(quán)利分為自然資源特許權(quán)、公共資源特許權(quán)、政府特許經(jīng)營權(quán)三大類,其權(quán)利客體分別為自然資源、公共資源、經(jīng)營資格。針對共享單車而言,城市空間資源包括街道的停車場地和騎行的交通道路等,城市空間資源特許占用權(quán)是典型的公共資源特許權(quán)。共享單車企業(yè)過度投入,通常是由于對城市管理者對公共空間使用的特許權(quán)資產(chǎn)屬性的認(rèn)識不足引起的,從而無限量的擴(kuò)大供給量導(dǎo)致資源價格彈性的嚴(yán)重缺乏,造成市場的資源配置作用難以充分發(fā)揮,政府對市場資源配置的調(diào)控效果也會被弱化。
對城市空間資源特許占用權(quán)的政府性收費(fèi)是一種行政性收費(fèi),遵循非盈利原則,是政府為提供特定社會產(chǎn)品和服務(wù),參與國民收入分配和再分配的一種形式,主要包括:管理性收費(fèi)、資源性收費(fèi)和證件性收費(fèi)等。對公共產(chǎn)品則由政府根據(jù)成本費(fèi)用的分?jǐn)倷C(jī)制,按照“誰受益誰付費(fèi)”的原則向城市公共空間的使用者和受益者即共享單車的企業(yè)以使用費(fèi)的方式進(jìn)行補(bǔ)償和調(diào)節(jié),不僅可以提高公共產(chǎn)品的使用效率,還可以解決公共產(chǎn)品面臨的“擁擠”和“搭便車”的問題,同時也是對城市環(huán)境的負(fù)外部性的補(bǔ)償。
城市空間資源資產(chǎn)交易的競爭性
征收污染稅只能對單個企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模產(chǎn)生影響,而無法控制整個行業(yè)內(nèi)部的企業(yè)數(shù)量。如果共享單車企業(yè)數(shù)量不斷增長,即使單個企業(yè)污染投放量減少,整體城市市容環(huán)境的污染仍會不斷惡化。因此,在長期背景下,庇古稅便失去了效用。此情況下最佳選擇是對共享單車潛在進(jìn)入者進(jìn)行城市空間資源占用權(quán)總量控制下的資產(chǎn)交易。
假設(shè)有兩個單車企業(yè),企業(yè)A和企業(yè)B,在城市管理部門管制下,每個企業(yè)每年的單車投放量都不能超過100萬輛。企業(yè)A和企業(yè)B都嚴(yán)格遵守這一投放量。然而,企業(yè)B由于市場份額不斷增加,投放量提高了50萬輛,而企業(yè)A市場份額不斷下降,投放量只需要維持50萬輛。這時,企業(yè)B向企業(yè)A提出購買其多余的50萬輛的城市空間資源特許占用權(quán)。如果城市主管部門允許這一交易,城市空間這一種新的稀缺資源的占用權(quán)特許證就被創(chuàng)造出來。城市空間資源占用權(quán)特許證的本質(zhì)是投放量的自由轉(zhuǎn)讓,由市場來調(diào)控,價格由供求來支配。競爭優(yōu)勢企業(yè)愿意為特許證支付的價格也越高,而劣勢企業(yè)會自然地將其手中多余的特許證賣出。根據(jù)科斯定律,在這一特許證自由交易的市場中,無論最初的特許證如何分配,只要交易成本為零,最終的市場配置都將是有效率的。
城市空間資源占用權(quán)特許證的有償使用與交易工作主要分為初始投放量的核定、占用權(quán)的有償使用和特許證的交易三大部分。初始特許證的核定是進(jìn)行有償使用與交易工作的第一步,它保障了特許證的初始分配,是控制投放量總量的核心。根據(jù)核定過的該項目初始排污權(quán),現(xiàn)有企業(yè)分別通過特許證有償使用和交易獲得特許證。特許證交易可以通過公開競價形式完成,能夠有效防止現(xiàn)有寡頭企業(yè)的壟斷,保證后續(xù)創(chuàng)新企業(yè)的進(jìn)入,有利于共享單車市場的競爭。同時,城市政府通過特許證有償使用交易收入可以更好進(jìn)行城市空間道路的市容保潔服務(wù)、街道功能有序使用的維護(hù)服務(wù)和共享單車有效使用的管理服務(wù),提高城市的管理水平,使共享單車帶來的利益在政府、企業(yè)不同主體間達(dá)到最優(yōu)。
進(jìn)一步完善城市治理的制度設(shè)計
城市管理包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會和市政等管理城市的一切活動。對待共享單車這樣的新業(yè)態(tài),按照“屬地管理”原則,城市政府既不能簡單地予以抑制,也不能回避責(zé)任,需要從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會環(huán)境各方面不斷完善城市治理的制度設(shè)計,促使單車供給側(cè)、需求側(cè)和管理部門形成合力,破解單車亂象困局。
加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管,確保共享單車發(fā)展良性化
共享單車行業(yè)的良性發(fā)展既要防止過度競爭,又要保護(hù)有效競爭和提高市場活動效率,城市政府相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同機(jī)制,對共享單車經(jīng)營活動實施指導(dǎo)、監(jiān)督和管理。
一是城市管理規(guī)劃部門應(yīng)加大事前、事中、事后監(jiān)管力度。事前審慎研究共享單車行業(yè)準(zhǔn)入門檻,著眼點(diǎn)應(yīng)更多的是鼓勵與引導(dǎo),而不是嚴(yán)格意義上的規(guī)制;探索建立共享平臺規(guī)則審核辦法,明確審核對象、審核內(nèi)容、審核方法和備案申訴制度,規(guī)范單車投放密度、合理布局,保護(hù)騎行軌跡數(shù)據(jù)和用戶信息資料等。事中監(jiān)管應(yīng)實施單車企業(yè)的養(yǎng)護(hù)、維修、清理計劃并經(jīng)批準(zhǔn),規(guī)定企業(yè)應(yīng)有單車維修保養(yǎng)團(tuán)隊,負(fù)責(zé)維修、檢查、清潔等事項,對使用年限五年的單車強(qiáng)制報廢。事后推行企業(yè)履行先行賠付義務(wù)并購買強(qiáng)制性企業(yè)責(zé)任保險,針對可能出現(xiàn)的產(chǎn)品質(zhì)量問題導(dǎo)致的人身傷害等情況,購買包括產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任險、人身意外險在內(nèi)的多個險種。二是城市質(zhì)監(jiān)部門應(yīng)針對共享單車缺乏統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),包括強(qiáng)制性共性基礎(chǔ)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),立足既能保障用戶安全,又能鼓勵不同企業(yè)采取多元化技術(shù)路線和商業(yè)模式,開展共享單車質(zhì)量專項檢查,建立產(chǎn)品質(zhì)量信息公示制度,健全質(zhì)量違法失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。三是城市網(wǎng)絡(luò)信息主管部門應(yīng)加強(qiáng)隱私數(shù)據(jù)監(jiān)督保護(hù)機(jī)制的建立。依法保護(hù)用戶隱私,不得擅自公開、泄露或向他人提供,禁止通過數(shù)據(jù)交易牟取不當(dāng)商業(yè)利益。
構(gòu)建信用評級,倡導(dǎo)用戶使用行為誠信化
共享單車使用者的道德風(fēng)險已經(jīng)成為城市單車亂象現(xiàn)象的誘因之一,信用體系不完善已成為阻礙共享單車進(jìn)一步發(fā)展壯大的瓶頸。針對于此,一是加強(qiáng)共享自行車服務(wù)領(lǐng)域的信用管理,建立以信用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)的信用平臺,對使用者不文明行為、嚴(yán)重失信行為信息及惡意破壞、盜竊等違法行為信息納入相關(guān)信用信息系統(tǒng)。二是打通全國的信用平臺孤島,破解信用數(shù)據(jù)碎片化的難題,建議分享經(jīng)濟(jì)各行業(yè)征信標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一及平臺對接,從而實現(xiàn)共享單車信用平臺與人民銀行征信系統(tǒng)以及其他社會信用系統(tǒng)實現(xiàn)共享,構(gòu)建統(tǒng)一高效、互聯(lián)互通、社會開放的全國信用平臺體系,推動信用數(shù)據(jù)資源向社會開放。三是對共享單車使用者建立守信激勵和失信懲戒機(jī)制。對守信用戶實施減免押金、贈送使用時長等激勵措施。同時,根據(jù)失信行為的性質(zhì)、嚴(yán)重程度、頻次等建立“黑名單”,對列入“黑名單”的用戶采取提高使用費(fèi)、緩期使用乃至禁止使用等措施。四是優(yōu)化分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法制環(huán)境,大力推動我國信用制度立法,從法律上明確嚴(yán)重失信行為的法律責(zé)任,法制框架下確保用戶騎停行為的誠信。五是技術(shù)治理,全面推行電子圍欄方式,要求共享單車只能停放在這個范圍內(nèi),否則無法租還車輛、停止收費(fèi)計時。
創(chuàng)新治理理念,引導(dǎo)共享單車運(yùn)行規(guī)范化
面臨共享單車治理中的政府失靈問題,城市政府必須創(chuàng)新城市治理手段,形成政府治理、社會參與、市民自治的社會共治結(jié)構(gòu),形成城市精細(xì)化良性互動、相互促進(jìn)的關(guān)系。一是國家有關(guān)部門在有條件的城市開展城市空間資源有償使用和交易試點(diǎn)計劃,在試點(diǎn)城市先行鼓勵對城市空間資源占用權(quán)特許權(quán)進(jìn)行核定標(biāo)準(zhǔn)與方法、交易方式與規(guī)則的探索,繼而將經(jīng)驗推廣應(yīng)用至更多區(qū)域。二是市政管理部門根據(jù)地鐵站、交通樞紐區(qū)、醫(yī)院、商業(yè)區(qū)等城市重點(diǎn)地段的單車密度進(jìn)行評估,更加合理地優(yōu)化現(xiàn)有的停放區(qū)以及新設(shè)充足停放區(qū)。三是城管監(jiān)督部門應(yīng)將共享單車的巡視與監(jiān)督作為網(wǎng)格化管理的重要內(nèi)容,對重點(diǎn)地段配比增加專屬網(wǎng)格人員數(shù)量,對共享單車問題信息的實時采集和監(jiān)督評價,切實提高城市精細(xì)化管理。四是多管齊下,在全社會應(yīng)形成一種倡導(dǎo)共享單車的文明騎行、綠色出行的社會文明氛圍。珍惜文明騎行信用記錄,自覺維護(hù)停放秩序,誠信用車,見到亂停放的共享單車自覺扶起并停放,主動勸阻和制止破壞共享單車的不良行為,使每一個市民都成為共享單車的誠信使用者和維護(hù)志愿者。
【本文作者為北京城市學(xué)院城市發(fā)展研究所副研究員、北京城市管理學(xué)會副秘書長;本文系北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究基地項目“北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部環(huán)境問題綜合治理研究”階段性成果(項目編號:16JDGLB008)】
責(zé)編:李 懿 / 賀勝蘭(見習(xí))