【摘要】任何事物都是有秩序維度的,“奇葩政策”也是如此。從技術(shù)層面可以局部性解決“奇葩政策”,但如果要全面解決“奇葩政策”,就需要從秩序維度入手。改變“奇葩政策”的秩序維度,讓其失去秩序的支持。
【關(guān)鍵詞】“奇葩政策” 秩序維度 政策制定
【中圖分類號(hào)】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
“奇葩政策”的含義是,人們從經(jīng)驗(yàn)就可以判斷出一項(xiàng)政策不具備合理性,很難貫徹執(zhí)行。如“復(fù)婚不準(zhǔn)操辦酒席,違者禮金一律沒收”“按教師學(xué)科分配生二孩名額”“就業(yè)、入學(xué)須提供父母無犯罪記錄證明”等。這種政策不僅直接影響了老百姓的正常生活、破壞了正常的公共政策生態(tài),而且會(huì)影響公共政策和公共管理的質(zhì)量,損害政府公信力。
政策制定要尋求“責(zé)任”與“創(chuàng)新”之間的平衡
一些人認(rèn)為,“奇葩政策”之所以出臺(tái),與文件指定太隨意有關(guān)。通過建立健全政策制定的責(zé)任機(jī)制可以產(chǎn)生倒逼效應(yīng),能夠讓政策制定者和簽發(fā)者真正承擔(dān)起自己應(yīng)有的責(zé)任,從而杜絕“奇葩政策”。也有人認(rèn)為,在全面深化改革進(jìn)程中,需要鼓勵(lì)各個(gè)方面的創(chuàng)新,如果一味強(qiáng)調(diào)政策制定的責(zé)任問題,勢(shì)必會(huì)削弱一些人的創(chuàng)新動(dòng)力。因?yàn)閯?chuàng)新往往需要?jiǎng)?chuàng)新者要有敢于開拓的創(chuàng)造精神,這個(gè)時(shí)候,如果強(qiáng)調(diào)太多的責(zé)任,那么可能會(huì)導(dǎo)致創(chuàng)新者,尤其是不斷創(chuàng)新者總是會(huì)遇到這樣或那樣的責(zé)任問題。從靜態(tài)來看,不創(chuàng)新者沒有責(zé)任,創(chuàng)新者經(jīng)常需要承擔(dān)責(zé)任,這會(huì)鼓勵(lì)因循守舊者,打擊創(chuàng)新者的積極性;從動(dòng)態(tài)來看,多輪打擊創(chuàng)新者的結(jié)果是,創(chuàng)新者可能因?yàn)樨?zé)任問題而出局,直接導(dǎo)致政府創(chuàng)新力不足。
筆者認(rèn)為,純粹強(qiáng)調(diào)責(zé)任而忽略創(chuàng)新是不對(duì)的,而一味強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新忽略責(zé)任也是有偏頗的。與企業(yè)文化相比,政府部門的文化相對(duì)保守,所以管理學(xué)家都希望政府向企業(yè)學(xué)習(xí)、政府管理向企業(yè)管理學(xué)習(xí)。但因強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新而任由“奇葩政策”存在,讓制定“奇葩政策”的人逃避責(zé)任追究是萬不可取的。
從秩序維度入手制止“奇葩政策”
在秩序?qū)W者看來,要制止“奇葩政策”,需要從秩序維度入手,通過提升公共政策各個(gè)方面的秩序維度來提升公共政策的質(zhì)量。從公共政策的原始秩序來看,其基本環(huán)節(jié)包括選擇公共政策議題進(jìn)入議程、確定公共政策的問題、制定公共政策方案、對(duì)公共政策進(jìn)行預(yù)評(píng)估、公共政策進(jìn)入執(zhí)行過程,然后對(duì)公共政策的執(zhí)行進(jìn)行督查,公共政策執(zhí)行后,需要有一個(gè)結(jié)果評(píng)估,最后還要決定公共政策是否需要終止和繼續(xù)。這一系列過程,都需要依靠一個(gè)專業(yè)團(tuán)隊(duì)來進(jìn)行,原始團(tuán)隊(duì)的建設(shè),可以說是確保公共政策原始秩序質(zhì)量的一個(gè)重要因素。可以認(rèn)為,如果一個(gè)政府及其部門在以上環(huán)節(jié)中都配備了適當(dāng)?shù)娜藛T團(tuán)隊(duì),那么這些“奇葩政策”,在任何一個(gè)階段都可能被快速排除。
政府秩序是有等級(jí)性的,這一特性能夠確保行政管理活動(dòng)順利進(jìn)行,從而節(jié)約公共政策執(zhí)行過程中的秩序成本。而等級(jí)性在公共政策的制定過程中也會(huì)出現(xiàn)一些負(fù)面效應(yīng),公共政策的制定往往需要每一個(gè)參與者暢所欲言,讓信息和智慧迸發(fā)。但在多數(shù)情況下,較低職位等級(jí)的人往往難以充分表達(dá)意見,而高職位等級(jí)的人則可能過度表達(dá)自己的意見。這會(huì)導(dǎo)致公共政策討論不充分,而“奇葩政策”的不合理性很可能在討論階段被忽略。這說明,公共政策討論和制定過程中保證讓每一個(gè)人,尤其是掌握一線信息和經(jīng)驗(yàn)的人員能夠充分發(fā)表意見至關(guān)重要。秩序?qū)W者認(rèn)為,討論時(shí)高等級(jí)的官員最好承擔(dān)主持人的角色,讓每一個(gè)參與者能夠按照程序充分參與討論,把時(shí)間傾斜給低等級(jí)但更“接地氣”的官員,主持人到最后再表達(dá)意見,充分發(fā)揮民主集中制的作用。
很多“奇葩政策”的出臺(tái),其原因還在于公共政策制定過程中原始秩序往往缺乏開放性。政府及其部門內(nèi)部相互之間的上下垂直關(guān)系、左右橫向關(guān)系,一旦存在信息閉塞,互不溝通的問題,那么政府及其各個(gè)部門所得到的都是充分加工后的信息,這些信息的語言往往是模棱兩可的,具有很強(qiáng)的模糊性和一般性。“奇葩政策”的出臺(tái),一個(gè)主要原因就是公共政策制定過程中原始秩序的封閉性。要打開其封閉性,才能真正從秩序維度解決這一問題。為此,秩序?qū)W者的建議是,只要在制定過程中的政策,都要在政府部門外部或者政府部門內(nèi)部公開,讓政府各部門相關(guān)人員都能夠接觸到這些政策,并要求大家提出意見和建議。這樣就可以形成一定范圍內(nèi)的開放性公共空間,讓各個(gè)方面真實(shí)、原始的信息融入到政策制定過程中,改善決策的質(zhì)量。
高質(zhì)量的公共政策需要高質(zhì)量的原始秩序和擴(kuò)展秩序
國(guó)家大政方針的制定是一個(gè)非常完善的公共政策制定過程。比如“十三五”規(guī)劃,有一個(gè)完善、正規(guī)的政策制定過程,而且在每一年度、每一個(gè)專項(xiàng)都有嚴(yán)格規(guī)范的評(píng)估過程。高質(zhì)量的公共政策秩序,顯然會(huì)讓“奇葩政策”沒有秩序空間。但是“奇葩政策”往往出現(xiàn)在基層政策中,如果這些政策都采用這些完善且正規(guī)的擴(kuò)展公共政策秩序,那么整個(gè)政府的運(yùn)作成本就會(huì)非常高昂,這些成本包括時(shí)間、人力、物力的投入,這樣會(huì)使得很多小的公共政策問題根本無法進(jìn)入政策議題。在這種情況下,采用一些簡(jiǎn)易的擴(kuò)展秩序是非常有必要的。
有些地方政府在政策出臺(tái)之前,往往會(huì)讓一些具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的人大代表和政協(xié)委員參與討論,也會(huì)邀請(qǐng)一些退休官員把關(guān),一旦發(fā)現(xiàn)問題就能夠及時(shí)糾正。這樣的做法雖然程序較繁瑣,但應(yīng)該是成本最低的制止“奇葩政策”的辦法。如果這樣的做法成為常規(guī),就可以在原始的決策秩序之外,形成一個(gè)非常簡(jiǎn)易的擴(kuò)展秩序,為制止“奇葩政策”提供簡(jiǎn)易的擴(kuò)展秩序基礎(chǔ)。有些地方政府及其部門在政策出臺(tái)之前,會(huì)邀請(qǐng)相關(guān)企業(yè)家代表、公民代表、權(quán)威專家參加座談會(huì),這也是一種簡(jiǎn)易的做法,可以稱為一般簡(jiǎn)易擴(kuò)展秩序。有些地方政府及其部門在政策出臺(tái)之前,會(huì)設(shè)立調(diào)研課題,邀請(qǐng)相關(guān)專家參與,甚至委托政府秩序之外的相對(duì)獨(dú)立的研究機(jī)構(gòu)和智庫(kù)來研究課題。這就實(shí)現(xiàn)了政府秩序和專業(yè)研究秩序的對(duì)接,一旦政府秩序和專業(yè)研究秩序的對(duì)接成為常態(tài),就會(huì)發(fā)展成為比較正規(guī)的擴(kuò)展秩序。這種秩序一般用來提升政府的專業(yè)決策水平,同樣也可以用來解決“奇葩政策”的問題。當(dāng)然,如果專業(yè)秩序利用自己的專業(yè)方法,尤其是廣泛的社會(huì)調(diào)研方法,把社會(huì)和市場(chǎng)各個(gè)方面的利益和認(rèn)識(shí)都能夠吸取到專業(yè)研究報(bào)告中來,同樣可以讓政府秩序與市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序進(jìn)行專業(yè)維度的對(duì)接,從而進(jìn)一步拓寬政府決策的擴(kuò)展秩序,這同樣有利于在政策制定環(huán)節(jié)中將“奇葩政策”及時(shí)排除。
在秩序?qū)W者看來,任何事物都是有秩序維度的,“奇葩政策”也是如此。改變“奇葩政策”的秩序維度,可以讓“奇葩政策”失去秩序的支持。提升公共政策的質(zhì)量和水平,讓公共政策能夠真正解決公共問題,提升政府公信力。著眼于公共政策的秩序維度解決“奇葩政策”的問題,這可以作為一個(gè)推動(dòng)的契機(jī),但卻不能作為公共政策秩序維度建設(shè)的核心目標(biāo),發(fā)展經(jīng)濟(jì)、服務(wù)民生,推動(dòng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化,才是公共政策秩序維度建設(shè)的核心目標(biāo)。
(作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授)
【參考文獻(xiàn)】
①《地方奇葩政策誰擔(dān)責(zé)?規(guī)定太離譜難倒辦事群眾》,中國(guó)新聞網(wǎng),2017年9月13日。
責(zé)編/趙橙涔 美編/于珊