作者：劉俊生 中國政法大學政治與公共管理學院教授、博導
黨的十九大報告指出，深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。深化國家監(jiān)察體制改革是黨中央作出的重大決策部署，是事關全局的重大政治體制改革。一年多來的改革試點經(jīng)驗表明，此項改革完善了黨和國家自我監(jiān)督體系，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察相統(tǒng)一，強化了黨對反腐敗斗爭的統(tǒng)一領導，實現(xiàn)了對公職人員監(jiān)察全覆蓋，構筑起規(guī)范內(nèi)部運行和紀法銜接的制度體系。
國家監(jiān)察體制改革是一項政治性改革，是一項旨在確立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)舉
國家監(jiān)察體制改革是一項政治性改革，是一項旨在確立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)舉。監(jiān)察委員會將整合國家行政機關的行政監(jiān)察、預防腐敗和檢察機關的查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量，形成統(tǒng)一的國家監(jiān)察體制，以便有效解決行政監(jiān)察范圍過窄、反腐敗力量分散等問題。國家監(jiān)察委員會因此成為專司監(jiān)察事務的國家機關。它既不是行政機關，也不是司法機關，而是政治機關，其政治定位于反腐敗工作。是故，監(jiān)察委員會在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責過程中，應始終堅持把講政治放在首位，不斷增強反腐敗工作的政治效果，推動形成風清氣正的良好政治生態(tài)。
黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察是一體兩面，國家監(jiān)察體制改革是一場完善黨的自我監(jiān)督和加強對國家機器監(jiān)督的政治改革。在黨的紀律檢查機關實現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋的同時，建立國家監(jiān)察機構以便實現(xiàn)對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，從而真正把公權力關進制度籠子，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察的互補統(tǒng)一。監(jiān)察體制改革將監(jiān)察對象擴展六大類：一是公務員法所規(guī)定的黨政機關公職人員，二是由法律授權或者由政府委托來行使公共事務職權的公務人員，三是國有企業(yè)的管理人員，四是公辦教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員，五是群眾自治組織中的管理人員，六是其他依法行使公共職務的人員。試點省市在此基礎上還作了深化探索，如山西省將原由公安機關管轄的國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位人員行賄受賄、失職瀆職以及村民委員會等基層組織人員貪污賄賂、職務侵占等罪名調(diào)整為監(jiān)委管轄，浙江省將國家機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)委派到其他單位從事公務的人員納入監(jiān)察范圍。
監(jiān)察職能將進行橫向和縱向拓展延伸
為適應監(jiān)督全覆蓋要求，監(jiān)察職能將同時進行橫向和縱向拓展延伸。橫向延伸是指監(jiān)察委員會根據(jù)本地實際和工作需要，將派駐紀檢組更名為派駐紀檢監(jiān)察組，并授予部分監(jiān)察職能。在試點省市，北京市、山西省、浙江省改革后紀委、監(jiān)委派駐紀檢監(jiān)察機構分別為40個、35個、35個?？v向延伸是指探索授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢干部必要的監(jiān)察權限，推動國家監(jiān)察向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級延伸。如山西省選擇朔州市平魯區(qū)、臨汾市安澤縣，通過縣級監(jiān)委賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢干部監(jiān)察員的職責和權限，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委開展監(jiān)察工作。
國家監(jiān)察體制改革的目的，旨在整合各方力量，實現(xiàn)由原先的行政監(jiān)察只監(jiān)察狹義政府到改革后監(jiān)察廣義政府乃至所有公共機構。因此，國家監(jiān)察體制改革是一項十分浩大的工程。橫向來看，涉及行政監(jiān)察機關、國家預防腐敗局、檢察院及反貪污賄賂、反瀆職侵權、職務犯罪預防部門等機構，還涉及黨的紀律檢查委員會和人大；縱向來看，涉及中央和縣以上地方各級黨委、政府、檢察機關等。在四級監(jiān)察委員會的組建中，最為敏感的就是原有機構和人員的轉隸問題。試點省市的改革經(jīng)驗告訴我們，轉隸是監(jiān)察體制改革工作能否順利推進、取得實效的關鍵環(huán)節(jié)。轉隸工作要做到有序進行，防止“一刀切”“一窩蜂”的轉隸做法，堅持高標準，嚴把政治關，明確資格條件，審核人員檔案，按照時間服從質量的要求，認真甄別，適合到紀委、監(jiān)委工作的人員方可轉隸。轉隸人員在編制配置上聚焦于監(jiān)督執(zhí)紀執(zhí)法的中心任務，力量配備上需傾斜一線。改革過渡期，實行案件清單和新舊程序的有序銜接。
在國家監(jiān)察體制改革中，應始終堅持黨的領導，牢固樹立“四個意識”
監(jiān)察委員會履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三項職責。其中，監(jiān)督是指對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況進行檢查，調(diào)查是指對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪行為進行了解和查明，處置是指對涉嫌職務違法和職務犯罪的公職人員調(diào)查清楚后作出處置決定，其中對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。為履行上述職權，監(jiān)察委員會可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等十二項措施，另外還可以運用技術調(diào)查、限制出境等措施。從試點省市來看，效果很好。與傳統(tǒng)的紀檢監(jiān)察相比，有兩個方面的重要變化需要注意。
一是為了使全面從嚴治黨與全面依法治國有機統(tǒng)一，國家監(jiān)察制度改革用“政務處分”代替“政紀處分”。國家監(jiān)察制度將統(tǒng)一使用“政務處分”概念，即監(jiān)察機關依據(jù)相關法律對違法的公職人員作出政務處分決定，這樣既有利于紀法分開也有利于紀法銜接。二是為了貫徹依法治國精神，提升國家監(jiān)察工作的法治化水平，國家監(jiān)察體制改革以留置措施取代原先的“兩規(guī)”（俗稱雙規(guī)）措施，以期解決傳統(tǒng)紀檢監(jiān)察制度長期想解決而沒有解決的法治難題。試點省市已開始使用留置措施和政務處分的處置決定。
在國家監(jiān)察體制改革之始，就有誰來監(jiān)督監(jiān)察機關的疑問。除了政黨（中共）、人大、檢察機關、法院的體制內(nèi)監(jiān)督渠道外，還有新聞媒體等體制外監(jiān)督渠道，同樣重要的是監(jiān)察委員會內(nèi)部的自我制約機制的建構。執(zhí)紀監(jiān)督、審查調(diào)查、案件審理、案件監(jiān)督管理四個環(huán)節(jié)分離，分別由不同的副主任（副書記）分管，實現(xiàn)監(jiān)審分設，形成相互制約的內(nèi)部自我監(jiān)督機制。另外，完善監(jiān)委有關集體決策、請示報告、公務回避、涉案款物管理等方面的工作規(guī)則，還應嚴厲打擊私存線索、跑風漏氣、以案謀私等“燈下黑”的執(zhí)法違法、執(zhí)紀違紀行為。
在國家監(jiān)察體制改革中，應始終堅持黨的領導，牢固樹立“四個意識”，形成黨委領導、紀委牽頭、部門各司其責、合力協(xié)同的良好改革局面。黨委全會部署改革工作，書記靠前指揮，親力親為，把握改革方向，制定實施方案；紀委發(fā)揮牽頭作用，精心做好組織協(xié)調(diào)；人大制定工作方案，確保監(jiān)察委員會及時依法設立；政法委牽頭解決監(jiān)察委員會與司法執(zhí)法機關協(xié)調(diào)銜接問題；檢察院在黨委統(tǒng)一領導下，主動配合做好轉隸工作，確保各項工作順暢銜接；組織部門配合做好監(jiān)察委員會領導班子組建配備工作。改革中要明確責任主體，有效落實責任。
此外，還有監(jiān)察機關與公、檢、法、司等機關的銜接和協(xié)調(diào)、跨域監(jiān)察等關鍵點。
歷史車輪滾滾向前，改革潮流勢不可擋。國家監(jiān)察體制改革是事關全局的重大政治體制改革，必將產(chǎn)生一系列重大而深遠的影響。我們相信，國家監(jiān)察體制改革必定能夠推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提升，必定能夠推動中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)，必定能夠彰顯中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，必定能夠進一步證明中國道路的正確性。
責編/潘麗莉
