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唐朝如何防范官員權(quán)力濫用

核心提示: 唐代對(duì)官吏犯罪問題十分重視,制定了一系列制度、法律法規(guī)進(jìn)行管理,前者用于規(guī)范官吏的行為,后者則是對(duì)違反這些規(guī)范的懲處,兩者相輔相成,共同保證了這一歷史時(shí)期吏治的健康發(fā)展。

【摘要】唐代對(duì)官吏犯罪問題十分重視,制定了一系列制度、法律法規(guī)進(jìn)行管理,前者用于規(guī)范官吏的行為,后者則是對(duì)違反這些規(guī)范的懲處,兩者相輔相成,共同保證了這一歷史時(shí)期吏治的健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】唐代  官吏犯罪  懲治    【中圖分類號(hào)】K242    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

唐朝對(duì)官吏職務(wù)犯罪的預(yù)防與懲治主要采取了兩類措施,一是加強(qiáng)制度建設(shè),對(duì)其權(quán)力進(jìn)行制約,以防止官吏犯罪;二是加強(qiáng)法制建設(shè),以懲治犯罪官吏。其最大特點(diǎn)就是制度設(shè)計(jì)嚴(yán)密,使官吏難以鉆空子,對(duì)官吏犯罪的懲罰遠(yuǎn)重于普通犯罪,增加其違法的成本。

除了嚴(yán)密的選人用人制度,監(jiān)察職能的完善也是唐朝對(duì)官吏權(quán)力監(jiān)督的有效方式

唐代的選人用人制度十分嚴(yán)密,大體可分為兩個(gè)部分。六品以下官吏的選用,掌握在吏部與兵部手中,前者負(fù)責(zé)文官銓選,后者負(fù)責(zé)武官銓選,每年進(jìn)行一次。凡銓選都要經(jīng)過考試,合格者才能獲得官職,參加者為科舉及第者、門蔭、行伍、入幕、流外入流以及前資官等,統(tǒng)稱為選人。任用名單一旦確定,要進(jìn)行公示,允許選人提出異議。這一形式要進(jìn)行三次,即所謂“三唱三注”制度。官吏選定后,要呈報(bào)門下省審議,稱為“過官”制度,如門下省認(rèn)為選用不當(dāng),則駁回重選。對(duì)五品以上官吏以及御史、郎官等的選任,由宰相或皇帝負(fù)責(zé),選定后同樣要經(jīng)過門下省審議,如選任不當(dāng),即使是皇帝的旨意,也不能通過。如唐文宗任給事中郭承嘏為華州刺史,唐宣宗任右金吾大將軍李燧為嶺南節(jié)度使,唐懿宗任命乳母楚國(guó)夫人女婿為夏州刺史,均在審議環(huán)節(jié)被駁回。

除了嚴(yán)密的選人用人制度,監(jiān)察職能的完善也是唐朝對(duì)官吏權(quán)力監(jiān)督的有效方式。武則天時(shí),監(jiān)察御史蕭至忠彈劾宰相貪污,御史大夫李承嘉指責(zé)其沒有報(bào)告長(zhǎng)官,蕭至忠說如果先報(bào)告大夫,將來彈劾大夫不知要報(bào)告誰?開元時(shí)規(guī)定御史彈奏須稟告長(zhǎng)官,但肅宗時(shí),又改為無須稟告長(zhǎng)官。唐代監(jiān)察制度有一個(gè)特點(diǎn),就是把所有的官吏都置于監(jiān)察的范圍內(nèi),沒有不受監(jiān)察的特殊人員,即把御史臺(tái)也納入監(jiān)察范圍內(nèi),規(guī)定由尚書左、右丞負(fù)責(zé)監(jiān)察并糾彈御史。把監(jiān)察工作貫穿于各部門的日常工作中,是其監(jiān)察制度的又一個(gè)鮮明特點(diǎn)。在京各部門每月都有御史按期巡察,地方則派巡按御史定期巡察,重要部門如國(guó)庫(kù)與太倉(cāng)的開啟,對(duì)死刑犯的處決,宮中朝會(huì)的舉行,都必須有御史到場(chǎng)監(jiān)察,甚至尚書省召開的政務(wù)會(huì)議,也要派御史列席參加,而不是發(fā)現(xiàn)官吏犯罪后,事后再去追究。唐朝還重視對(duì)司法部門的監(jiān)察,因?yàn)檫@是官吏濫用職權(quán)、貪污受賄的重災(zāi)區(qū)。唐朝規(guī)定無論是在京各執(zhí)法部門還是地方審理的司法案件,都要定期派御史進(jìn)行查訪,重要的案件則由御史臺(tái)、大理寺、刑部聯(lián)合組成辦案機(jī)構(gòu),直接進(jìn)行審理。

加強(qiáng)對(duì)官吏的考課是預(yù)防職務(wù)犯罪的重要保障。唐朝的考課每年進(jìn)行一次,分為九個(gè)等級(jí),考課結(jié)果要記入檔案,直接影響官吏們的升遷與否。唐前期考課十分嚴(yán)格,前三個(gè)等級(jí)很少有人能夠獲得。唐高宗時(shí),狄仁杰任大理丞,由于工作出色,年終考課時(shí)被評(píng)為中上等,負(fù)責(zé)京官考課的劉仁軌認(rèn)為所定等級(jí)太高,后經(jīng)大理卿張文瓘力爭(zhēng),劉仁軌遂將其等級(jí)提為上下,即第三等。唐朝的審計(jì)制度也十分嚴(yán)密,其主要特點(diǎn):審計(jì)的范圍十分廣泛,除了賦稅收入外,包括俸祿、辦公、采購(gòu)、賜賞、營(yíng)造等所有經(jīng)費(fèi),都在審計(jì)范圍內(nèi),基本不留死角;進(jìn)行經(jīng)常性的審計(jì),根據(jù)不同部門的性質(zhì),分別按年、季、月審計(jì),年終將結(jié)果呈報(bào)中央比部(刑部所屬四司之一);比部審計(jì)的重點(diǎn)是:一是審查按規(guī)定應(yīng)存留的錢物定額是否有所突破,二是審查各項(xiàng)開支的數(shù)目與去向是否合理,三是核對(duì)賬目與錢物是否相符。這種審計(jì)機(jī)制使得唐代官吏大面積塌方式的腐敗基本不存在,貪腐現(xiàn)象雖有,但卻極少有侵呑巨額公款或大規(guī)模的超支亂支現(xiàn)象。

任官回避、管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離也是唐朝預(yù)防官吏犯罪的重要方式

唐朝采取嚴(yán)格的任官回避制度,這對(duì)于杜絕任人唯親、拉幫結(jié)派的現(xiàn)象有著積極的作用?;乇苤贫戎饕w現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是科舉與入仕方面,二是銓選與任職方面。唐朝科舉考試由禮部主持,如禮部官員有親朋參加考試,則將其移交吏部考功司組織考試,稱之別頭試。別頭試及第者,通常都要復(fù)試,如唐武宗會(huì)昌四年別頭及第5人,經(jīng)復(fù)試后僅允許1人及第,可見其嚴(yán)格程度。如果宰相的親朋參加考試,拔解后則由翰林院進(jìn)行復(fù)試,以防營(yíng)私舞弊。凡宗室、外戚、權(quán)臣與藩鎮(zhèn)的子弟入仕時(shí),只能任奉朝請(qǐng)、檢校官、員外官(檢校官指攝理某些官職,員外官指編制之外的官職),不能任治理民眾的官職,不許藩帥子弟在當(dāng)?shù)厝温殻荒茉谥醒胫匾块T任職等。以唐朝著名宰相李德裕為例,其父李吉甫任宰相期間,李德裕避嫌長(zhǎng)期在地方任幕職官,直到其父死后,才得以回到京師任職。此外,還規(guī)定官吏不能在原籍任職,親屬不能在同一地區(qū)、同一部門任職,親屬不能是上下級(jí)關(guān)系。某些特殊職務(wù),如京畿地區(qū)府縣官、翰林學(xué)士、御史等,權(quán)臣親屬子弟皆須回避,不能薦舉親屬子弟為官。

管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)的分離,就是將政務(wù)部門與事務(wù)性部門分開,這是唐制的一個(gè)很大特點(diǎn)。以中央機(jī)構(gòu)為例,中書、門下兩省、尚書六部等皆為政務(wù)部門,九寺、五監(jiān)以及秘書省、殿中省、司天臺(tái)等,皆為事務(wù)性部門。前者制定的政令,由后者執(zhí)行,即將決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分開了,政務(wù)部門不掌管具體事務(wù)。不允許一個(gè)部門既制定政策,又具體執(zhí)行,既當(dāng)裁判員,又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。比如戶部掌管財(cái)政等經(jīng)濟(jì)方面的政務(wù),其頒布的有關(guān)錢糧收支的政令,由掌管國(guó)庫(kù)的太府寺和掌管太倉(cāng)的司農(nóng)寺執(zhí)行。后兩個(gè)部門雖然掌管國(guó)家錢糧,沒有戶部的命令不能動(dòng)一文錢一粒糧,其奉命開倉(cāng)時(shí)還有御史蒞臨監(jiān)察。戶部雖管財(cái)政,由于不直接掌管錢糧,無從貪污,除非三個(gè)部門(包括御史臺(tái))勾結(jié),不過這種可能性基本不存在。其他部門的情況,也與此類似。

除了完善各種制度外,唐朝還制定了詳盡的法律,規(guī)范官吏的行為,預(yù)防官吏犯罪。現(xiàn)存《唐律》十二篇,其中《職制律》是專門針對(duì)官吏職務(wù)犯罪而制定的,所謂“職司法制,備在此篇”。主要包括六個(gè)方面的內(nèi)容:一官吏不敬行為,二官吏違禮行為,三官吏擅權(quán)行為,四官吏違紀(jì)行為,五官吏失職行為,六官吏貪臟行為。如果違反了這些法律將會(huì)受到相應(yīng)的懲處。除了《職制律》外,在唐律的其他各篇中,還有一些與官吏職事相關(guān)的條文。法律是通過對(duì)犯罪行為的懲處,以達(dá)到減少犯罪的目的,同時(shí)也有警示官吏的作用,從而起到預(yù)防犯罪的作用。在《唐律疏議》頒行以后,唐朝還多次修訂過相關(guān)法律以及頒布過許多敕條,后者甚至具有優(yōu)先于律的法律地位。根據(jù)不同時(shí)期官吏犯罪的特點(diǎn),在這些律條與敕條中都有相應(yīng)的規(guī)定,以懲治各種犯罪行為。

唐朝懲治犯罪官吏,重點(diǎn)打擊司法腐敗與貪污受賄

有唐一代積累了豐富的懲治官吏犯罪行為的經(jīng)驗(yàn),包括行政處分或者法律懲罰兩類。前者針對(duì)的是官吏的輕微失職行為,后者則是針對(duì)犯罪行為。唐前期即使官吏輕微失職,大都采用刑事手段進(jìn)行懲處,比如對(duì)沒有按期赴任的官員,延誤“一日笞十,十日加一等,罪止徒一年”。沒有按時(shí)完成詔敕的起草、謄寫以及其他公文的,遲“一日笞五十,一日加一等,十日徒一年”。對(duì)輕微失職行為采用法律手段懲治,將會(huì)導(dǎo)致人人自危,使官員無所措手足。所以唐后期多采取行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰懲治輕微失職的官員,前者包括除名、免官、降職、削階等,后者則分為奪祿、罰俸等。這樣做有利于區(qū)分刑事犯罪與行政失誤的界限,對(duì)于改善吏治反倒有利,因此是一種進(jìn)步與文明的表現(xiàn)。

對(duì)于嚴(yán)重的失職行為,則采取刑事處罰,其中又分為過失與故違。關(guān)于前者唐律采用了“誤”“過”“不覺”“不知”等用語,雖然屬于嚴(yán)重失職,但定刑時(shí)相對(duì)要輕一些;對(duì)于后者則加重懲處。這種區(qū)分在法律實(shí)踐中具有合理性,也是唐律較之以前各朝法律有所進(jìn)步的表現(xiàn)。此外,唐律還對(duì)軍事、政務(wù)管理、救災(zāi)防災(zāi)以及人事任用、銓選考試等方面的瀆職行為,制定了相應(yīng)的懲處條文,把官吏的管理納入到法制的軌道上。

其中懲處最嚴(yán)厲的是司法瀆職和貪污受賄行為。這一時(shí)期有關(guān)懲處貪污受賄的法律規(guī)定,比其他方面的犯罪懲處力度都要大。如唐玄宗時(shí),中書主書趙誨收受蕃人珍寶,玄宗大怒,親自審訊,判其死刑。宰相姚崇認(rèn)為罪不至死,奏請(qǐng)后改判杖一百、流放嶺南。按照唐律應(yīng)判處流刑三千里,玄宗為了加重懲處,才在流刑之外再加杖刑。這樣做的目的就是希望通過以法治吏以達(dá)到吏治的清明。

唐律規(guī)定監(jiān)臨主守自盜及盜所監(jiān)臨財(cái)物,滿5匹者,除名,30匹者,判處絞刑,而普通盜竊罪則沒有死刑的規(guī)定??梢娺@一規(guī)定明顯比普通盜竊罪嚴(yán)厲得多,其立法的基本原則是,凡監(jiān)守自盜者,以普通盜竊罪加一等論處,官高者比如親王加三等論處。對(duì)于官吏利用職權(quán)役使人員,或借用本部門奴婢、牛馬駝騾驢、車船、碾硙、邸店等,均視為貪污行為,按照時(shí)價(jià)進(jìn)行折算,再按數(shù)量多少,以坐贓罪論處。公廨為政府各部門的辦公場(chǎng)所,如果有部門利用自身掌握的人、財(cái)、物進(jìn)行營(yíng)造修葺,盡管是因公,也在法律禁止的范圍之內(nèi),以“坐贓論減二等”處罰。即不論為個(gè)人利益,或?yàn)椴块T利益而濫用手中的權(quán)力,都是不允許的。此外,接受所監(jiān)臨部門的供饋,如豬羊肉、禽獸、酒食、瓜果、米面等類,無論是下屬主動(dòng)饋送還是強(qiáng)索,都要受到處罰,其中對(duì)后者的處罰還要更重一些。甚至官員離職后有接受其舊下屬與士庶饋贈(zèng),以及乞取、借貸等行為者,都視為貪腐行為,根據(jù)情節(jié)要受到輕重不同的處罰。

對(duì)行賄受賄行為的處罰更為嚴(yán)厲。唐律規(guī)定受賄而枉法者,“一尺杖一百,一匹加一等,十五匹絞”。不枉法者,“一尺杖九十,二匹加一等,三十匹加役流”。即無論如何,官吏都不能接受當(dāng)事人財(cái)物或吃請(qǐng),事后也不允許。上級(jí)接受下級(jí)所送財(cái)物,絹一尺,杖四十,最高流二千里,同時(shí)還要對(duì)行賄者進(jìn)行懲處,只是懲處的力度較輕一些而已。授受財(cái)物的雙方不存在利害關(guān)系的,減一等處罰,但對(duì)監(jiān)察官員不減。實(shí)際上,唐律禁止任何索取他人財(cái)物及饋送的行為,即使充入部門小金庫(kù),沒有裝入個(gè)人腰包,仍然“以受所監(jiān)臨財(cái)物論”。之所以如此規(guī)定,是因?yàn)楣賳T們向上司或權(quán)貴饋送的財(cái)物大都是通過盤剝索取獲得的,加重了百姓的負(fù)擔(dān),激化了社會(huì)矛盾,性質(zhì)非常嚴(yán)重。

唐朝對(duì)官吏職務(wù)犯罪的預(yù)防著重在制度的建設(shè)上,通過完善相關(guān)制度使官吏的權(quán)力受到制約和限制,使其無空子可鉆。在這個(gè)方面著重健全了人事任用與回避制度,防止拉幫結(jié)派,憑個(gè)人好惡用人;加強(qiáng)了監(jiān)察、考課與審計(jì)制度,使官吏的權(quán)力始終處于監(jiān)管之下,不敢營(yíng)私舞弊和貪臟受賄;將管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離開來,使官吏無法營(yíng)私舞弊。還有一點(diǎn),即完善法律規(guī)定,加大官吏犯罪的成本,使其不敢輕易觸犯法律?!短坡墒枳h·職制律》關(guān)于規(guī)范官員行為的條文,共計(jì)59條,加上其他篇中的相關(guān)條文,總計(jì)在155條以上,占唐律全部條文502條的30%以上,可見其對(duì)懲治官吏犯罪的重視程度。故唐朝以法律規(guī)范官吏的行為,是其立法的一個(gè)很大創(chuàng)新,依法治吏,對(duì)促進(jìn)吏治的改善,有著明顯的積極意義,“貞觀之治”“開元之治”相繼出現(xiàn),都與良好的吏治不無關(guān)系。總之,健全制度建設(shè)與依法治吏是唐代預(yù)防和懲治官吏職務(wù)犯罪的主要特點(diǎn),這一歷史經(jīng)驗(yàn)值得認(rèn)真汲取。

(作者為陜西師范大學(xué)歷史文化學(xué)院教授、博導(dǎo))

【參考文獻(xiàn)】

①劉俊文箋解:《唐律疏議箋解》,北京:中華書局,1996年。

②[唐]杜佑:《通典》,北京:中華書局,1988年。

③[宋]王溥:《唐會(huì)要》,上海:上海古籍出版社,2006年。

責(zé)編/潘麗莉    美編/宋揚(yáng)

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