國家開發(fā)銀行“十三五”時(shí)期開發(fā)性金融的發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)管控的對策

為實(shí)現(xiàn)“十三五”期間穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的政策目標(biāo)，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議提出“下一階段在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，要著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。在供給側(cè)，以改善要素供給狀況和提升全要素生產(chǎn)率為出發(fā)點(diǎn)，著力化解產(chǎn)能過剩和推動(dòng)創(chuàng)新。在需求側(cè)，以堅(jiān)持穩(wěn)健的貨幣政策和積極的財(cái)政政策為主，一方面進(jìn)一步深化金融體制改革，創(chuàng)新貨幣政策工具，使貨幣政策能夠更有效、更精準(zhǔn)地傳導(dǎo)至實(shí)體經(jīng)濟(jì)；另一方面調(diào)動(dòng)地方政府積極性，提高資金使用效率，繼續(xù)發(fā)揮財(cái)政政策的作用。作為世界上規(guī)模最大的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，國家開發(fā)銀行有著特殊的股權(quán)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，能夠同時(shí)為需求側(cè)和供給側(cè)兩個(gè)方面的工作提供抓手，為“十三五”規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)做出重要貢獻(xiàn)。

根據(jù)2015年4月國務(wù)院《關(guān)于同意國家開發(fā)銀行深化改革方案的批復(fù)》中對國家開發(fā)銀行的定位和業(yè)務(wù)發(fā)展提出的要求，為更好地履行政策性職能，同時(shí)保持市場化經(jīng)營的穩(wěn)健性，我們結(jié)合當(dāng)前地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)狀況，提出下列政策建議。

堅(jiān)持開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)定位，服務(wù)“十三五”發(fā)展戰(zhàn)略。開發(fā)性金融是政策性金融的深化和發(fā)展。國有全資性質(zhì)決定了市場化轉(zhuǎn)型后的國開行仍將繼續(xù)保留政策性銀行的職能，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)層面與國家發(fā)展戰(zhàn)略對接，治理層面與商業(yè)銀行對接。“十三五”期間，國開行應(yīng)本著保本微利的原則，充分發(fā)揮國家信用的優(yōu)勢，進(jìn)一步明確職責(zé)范圍，形成與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的局面，共同為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局服務(wù)。根據(jù)《十八屆五中全會(huì)會(huì)議公報(bào)》和中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議的精神，“十三五”期間國開行的工作重心應(yīng)放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)扶貧開發(fā)，以及為支持中小企業(yè)和創(chuàng)新項(xiàng)目提供中長期投融資服務(wù)上。

首先，從穩(wěn)增長出發(fā)，加大對國家戰(zhàn)略重點(diǎn)領(lǐng)域的支持力度。為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，“十三五”期間經(jīng)濟(jì)增長速度需要達(dá)到年均6.5%，但無論是從經(jīng)濟(jì)短期運(yùn)行狀況來看，還是從中長期發(fā)展趨勢來看，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)并非易事。自2014年11月以來，央行連續(xù)六次降息、五次降準(zhǔn)，然而各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍然不樂觀。固定資產(chǎn)投資不斷下滑、進(jìn)出口持續(xù)雙降、GDP平減指數(shù)罕見的由正轉(zhuǎn)負(fù)，種種跡象均表明經(jīng)濟(jì)尚未走出下行通道。美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩默斯和中國社會(huì)科學(xué)院副院長蔡昉對“十三五”期間中國經(jīng)濟(jì)潛在增長率的模型預(yù)測分別為5.1%和6.2%。因此，在下一階段的經(jīng)濟(jì)工作中，穩(wěn)增長的任務(wù)依然非常嚴(yán)峻。

為了支持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)需要努力做到兩個(gè)保障：一要保障對國家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金支持，二要保障對地方政府重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的資金支持。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是政府短期內(nèi)彌補(bǔ)私人投資下滑、消化部分行業(yè)過剩產(chǎn)能、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長的重要措施之一。基礎(chǔ)設(shè)施投資對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用主要通過提高經(jīng)濟(jì)增長潛力和直接或間接帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出上升實(shí)現(xiàn)。其提升增長潛力的作用與供給側(cè)改革的目的相符，同時(shí)其穩(wěn)定投資需求的作用與需求側(cè)調(diào)控的目標(biāo)非常吻合。因此，為保證“十三五”期間經(jīng)濟(jì)中高速增長，還需要繼續(xù)保持對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度。除繼續(xù)對交通運(yùn)輸業(yè)的投資外，還將大力發(fā)展清潔能源（主要是核電）和城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)也離不開開發(fā)性金融的扶持。當(dāng)前地方政府正面臨沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，地方經(jīng)濟(jì)工作的開展在很大程度上受到其債務(wù)和融資能力的制約，此時(shí)開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)對地方重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的資金支持便顯得尤為重要。2017年地方債發(fā)行已收官，在經(jīng)歷了2016年置換高峰期后，2017年全年債券發(fā)行規(guī)模4.36萬億元，同比減少近三成。據(jù)Wind等市場機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，截至目前，我國置換債累計(jì)已經(jīng)超過10萬億元，2018年仍有1.88萬億地方債有待置換?？傮w而言，2018年地方政府債發(fā)行規(guī)模和2017年持平，為4萬億元左右。預(yù)計(jì)上半年以置換債發(fā)行為主，下半年置換期結(jié)束后，是新增債券發(fā)行的高峰期。由于土地出讓對地方政府財(cái)政收入的貢獻(xiàn)下降，過去依賴土地收益籌集資金用于城市建設(shè)與發(fā)展的模式已經(jīng)不可持續(xù)，迫切需要開發(fā)性金融為地方政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化提供資金支持，這將有利于調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，使財(cái)政政策的作用得到有效的發(fā)揮。國開行一直是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要資金來源，未來還需要進(jìn)一步加大對地方政府和社會(huì)資本合作的PPP項(xiàng)目的融資支持，建立PPP融資專項(xiàng)基金或成立專門事業(yè)部，針對PPP模式開展金融創(chuàng)新，以滿足中央對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求。

其次，從調(diào)結(jié)構(gòu)出發(fā)，助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和科學(xué)創(chuàng)新的發(fā)展。調(diào)結(jié)構(gòu)的著力點(diǎn)是供給側(cè)改革，而現(xiàn)階段供給側(cè)改革的關(guān)鍵就是解放勞動(dòng)力和提高全要素生產(chǎn)率。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)要發(fā)揮國家信用和保本微利的經(jīng)營優(yōu)勢，致力于扶持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、科學(xué)基礎(chǔ)研究和創(chuàng)新等領(lǐng)域的開發(fā)。一要加大對發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的扶持力度，包括現(xiàn)代農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營和農(nóng)產(chǎn)品流通體系等領(lǐng)域的投資。依目前的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率水平，在保障糧食供給的條件下，據(jù)測算可向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力已經(jīng)不足6000萬。“十三五”期間中國還將面臨勞動(dòng)力總數(shù)下降、人口加速老齡化等問題。提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，不僅提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，還可以從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中解放出更多勞動(dòng)力，緩解制造業(yè)和服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力成本上升過快的困境，有利于服務(wù)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占的比重進(jìn)一步提高和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。二要加大對創(chuàng)新的扶持。從開發(fā)性金融的角度來說，支持創(chuàng)新包含以下兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和科技發(fā)展的需要，為意義重大的基礎(chǔ)研究項(xiàng)目提供優(yōu)惠的前期貸款，或?yàn)槌晒D(zhuǎn)化價(jià)值高的小型科技創(chuàng)新項(xiàng)目提供低息后期貸款。二是致力于解決中小微企業(yè)融資難融資貴的問題。研究表明，中小微企業(yè)不僅解決了大量社會(huì)就業(yè)，更是經(jīng)濟(jì)中最富活力的創(chuàng)新主體。提升中小微企業(yè)的金融可獲得性，有利于其抵御經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)，也是對創(chuàng)新的間接支持。

再次，從改善社會(huì)民生出發(fā)，增加扶貧項(xiàng)目的支持力度。為實(shí)現(xiàn)《中共十八屆五中全會(huì)公報(bào)》中“五年內(nèi)所有貧困縣實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽”的發(fā)展目標(biāo)，要努力做好欠發(fā)達(dá)地區(qū)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的工作。此次的扶貧目標(biāo)涉及到全國7017萬貧困人口，是全面建設(shè)小康社會(huì)最艱巨的任務(wù)之一。由于扶貧項(xiàng)目的開發(fā)周期長、預(yù)期收益低甚至沒有收益，商業(yè)性金融和社會(huì)資本缺乏進(jìn)入動(dòng)力，必然要由開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)來承擔(dān)?？梢员局诸惙龀值脑瓌t，建立針對貧困地區(qū)企業(yè)或貧困家庭的專項(xiàng)基金，對企業(yè)或個(gè)人發(fā)放低息貸款，在對項(xiàng)目真實(shí)性審慎評(píng)估的基礎(chǔ)上，為保證扶貧效果可適當(dāng)設(shè)置貸款附加條件，比如要求企業(yè)雇傭的員工中來自貧困家庭的人員必須維持在一定比例等，并和當(dāng)?shù)孛裾块T合作實(shí)施貸后監(jiān)督。此外，對于受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)影響較大的貧困地區(qū)，可以和當(dāng)?shù)卣餐龀址袭?dāng)?shù)乇容^優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目；對于地理因素為發(fā)展經(jīng)濟(jì)主要障礙的地區(qū)，可以為地方政府扶貧搬遷的配套項(xiàng)目提供一定資金支持。

注重公司治理和制度創(chuàng)新，完善開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式。首先，混業(yè)經(jīng)營條件下，繼續(xù)推進(jìn)事業(yè)部制改革?；鞓I(yè)經(jīng)營模式為國開行的風(fēng)險(xiǎn)管理提出了更高的要求。自2008年12月走出商業(yè)化轉(zhuǎn)型的第一步以來，國家開發(fā)銀行集團(tuán)已經(jīng)形成政策性和商業(yè)性業(yè)務(wù)并舉，國內(nèi)和國外業(yè)務(wù)兼?zhèn)?，債?quán)、股權(quán)等金融資產(chǎn)投資和金融租賃混業(yè)經(jīng)營的良好發(fā)展態(tài)勢，資產(chǎn)規(guī)?？焖偕仙聊壳暗?5.7萬億元，是世界上規(guī)模最大的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。在逐步深化混業(yè)經(jīng)營和資產(chǎn)規(guī)?？焖倥蛎浀那闆r下，為保障良好的資產(chǎn)質(zhì)量和各項(xiàng)業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)良性增長，在不同業(yè)務(wù)之間建立防火墻，避免風(fēng)險(xiǎn)在不同業(yè)務(wù)間的傳導(dǎo)尤為重要。

推進(jìn)事業(yè)部制改革，建立垂直化、扁平化的組織架構(gòu)，細(xì)分行業(yè)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)及客戶結(jié)構(gòu)，靈活配置業(yè)務(wù)資源，不僅有利于提升組織運(yùn)行質(zhì)量和效率，還有利于內(nèi)部監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)暴露。目前，國開行的組織架構(gòu)雖然仍以層級(jí)制為主，但也已經(jīng)開始了這方面的嘗試。2014年7月成立了住宅金融事業(yè)部。未來可考慮陸續(xù)增設(shè)中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)和扶貧開發(fā)、科技創(chuàng)新等事業(yè)部，通過建立專業(yè)評(píng)審、分級(jí)監(jiān)控、專業(yè)貸后管理等風(fēng)險(xiǎn)控制體系，各事業(yè)部獨(dú)立核算，能夠更有效地控制風(fēng)險(xiǎn)，并將風(fēng)險(xiǎn)影響控制在有限范圍內(nèi)。經(jīng)驗(yàn)表明，在金融危機(jī)發(fā)生時(shí)，事業(yè)部制銀行往往能夠表現(xiàn)出較強(qiáng)的專業(yè)運(yùn)作優(yōu)勢和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。

其次，劃清商業(yè)性業(yè)務(wù)范圍，完善投融資體系和產(chǎn)業(yè)股權(quán)投資模式。國開行應(yīng)始終秉承開發(fā)性金融和批發(fā)性銀行保本微利的宗旨，做到市場的歸市場、政策的歸政策。與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)分工明確，嚴(yán)格劃定貸款的支持范圍和對象。本著為商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不能較好覆蓋的客戶群體服務(wù)的宗旨，在商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)薄弱或忽略的領(lǐng)域開展活動(dòng)，為不能或不易得到商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)融通的企業(yè)或政府投資項(xiàng)目提供支持，例如沒有優(yōu)惠貸款支持就可能停滯不前甚至萎縮的農(nóng)業(yè)部門或戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，以及關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的落后地區(qū)等。

為完善投融資體系，提升對戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的扶持，可以進(jìn)一步發(fā)展完善“國開發(fā)展基金”的投融資模式，依靠該平臺(tái)直接對符合扶持標(biāo)準(zhǔn)的對象進(jìn)行戰(zhàn)略性股權(quán)投資，為金融市場和實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間架起一座橋梁，實(shí)現(xiàn)對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的精準(zhǔn)扶持。但應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，國開行應(yīng)將有限的資源向有融資困難的中小企業(yè)傾斜。對于上市公司或大型企業(yè)，由于其經(jīng)營信息較為公開透明且信用良好，融資渠道較非上市公司和中小企業(yè)更多，融資成本也較低，應(yīng)鼓勵(lì)其以公開發(fā)行股票和公司債為主要融資方式。另外，由于此類業(yè)務(wù)存在套利和尋租的可能，必須加強(qiáng)內(nèi)部對此類業(yè)務(wù)的監(jiān)管，執(zhí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目審批制度，并控制每筆投資的規(guī)模。最后，考慮到這種直接參股中小企業(yè)的方式有違市場化方向，在企業(yè)渡過難關(guān)和投資獲得適當(dāng)回報(bào)后，應(yīng)及時(shí)退出。