再次，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，完善開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作模式。國(guó)家開發(fā)銀行向開發(fā)性金融的轉(zhuǎn)型并非“前無古人”。在國(guó)際范圍內(nèi)，先后有美國(guó)復(fù)興金融公司、房利美、德國(guó)復(fù)興信貸銀行、新加坡星展銀行、日本政策投資銀行、韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行等機(jī)構(gòu)走上了各自不同的轉(zhuǎn)型之路。其中，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)有著相似發(fā)展模式和發(fā)展路徑的國(guó)家的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的成功經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)，例如韓國(guó)產(chǎn)業(yè)銀行。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，每個(gè)國(guó)家都應(yīng)有符合其自身發(fā)展階段和政治經(jīng)濟(jì)體制特點(diǎn)的開發(fā)性金融發(fā)展模式，借鑒國(guó)外同類機(jī)構(gòu)的成熟治理經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)作模式，必須建立在理論論證和適應(yīng)性研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際審慎推進(jìn)。例如，可以研究是否能夠?qū)φ咝詷I(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)適用不同的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制和評(píng)估流程。對(duì)于外部性較高但盈利能力較低的政策性業(yè)務(wù)，可設(shè)計(jì)與其特點(diǎn)相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程，并借鑒日本政策投資銀行的經(jīng)驗(yàn)，增設(shè)由外部專家、學(xué)者和金融界人士組成的“運(yùn)營(yíng)評(píng)議委員會(huì)”，對(duì)政策性業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)和管理狀況進(jìn)行事后評(píng)價(jià)，對(duì)信貸和投資的效果進(jìn)行綜合評(píng)估；而對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較高的商業(yè)性業(yè)務(wù)，可借鑒新加坡星展銀行的運(yùn)作模式，執(zhí)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和完全商業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程。

加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控，建立與開發(fā)性金融相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。首先，關(guān)注地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)，建立預(yù)警機(jī)制。“十三五”期間，可以預(yù)計(jì)國(guó)開行與地方政府有關(guān)的資產(chǎn)規(guī)模將繼續(xù)上升，如果地方政府出現(xiàn)融資風(fēng)險(xiǎn)將對(duì)國(guó)開行的資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生較大影響。地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在地方政府“借短投長(zhǎng)”“借新還舊”的融資方式的不可持續(xù)性和城投債的違約風(fēng)險(xiǎn)。我們的研究表明，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在過去十年中逐步上升，但是這一趨勢(shì)在2014年開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，2015年地方政府債務(wù)置換啟動(dòng)后，地方債的違約風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)大大下降。此外，在央行將地方債納入商業(yè)銀行抵押品范圍后，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)也大幅下降。

盡管如此，個(gè)別地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然值得關(guān)注：（1）短期債務(wù)占比過高的省份，如廣東、天津、福建、上海和云南；（2）短期債券加權(quán)平均發(fā)行利率最高的省份，如陜西、貴州、新疆、黑龍江和甘肅；（3）代表性期限（1年期及以下，5年期和10年期）債券加權(quán)平均發(fā)行利率最高的省份，如陜西、云南、貴州、遼寧和黑龍江；（4）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲弱、償債能力下降的省份，如吉林、遼寧和黑龍江。上述省份的市、縣一級(jí)政府發(fā)行的城投債償付前景尤其令人擔(dān)憂。由于城投債的重要還款來源是以土地出讓收益為主的地方政府性基金收入和財(cái)政補(bǔ)貼，對(duì)于房地產(chǎn)去庫(kù)存任務(wù)較重的三四線城市，土地出讓收入的大幅下降以及與房產(chǎn)有關(guān)的稅費(fèi)收入的下降，將會(huì)嚴(yán)重影響其償債能力。

建議建立地方政府債務(wù)預(yù)警機(jī)制，監(jiān)控地方政府融資風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)態(tài)變化。根據(jù)各省、市、縣地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)、償債能力、利率水平、風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)和對(duì)國(guó)開行的風(fēng)險(xiǎn)敞口等指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)估，以便及時(shí)提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。與此同時(shí)，在向地方政府提供貸款時(shí)應(yīng)酌情給予優(yōu)惠的貸款利率和較長(zhǎng)的貸款期限，以便提高地方政府債務(wù)的可持續(xù)性和國(guó)開行自身政策性業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)健性。

其次，外部征信和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)合作，將風(fēng)險(xiǎn)的防范與控制前移。從防范信用風(fēng)險(xiǎn)的角度來看，在貸前審查中與專業(yè)的外部征信和評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的合作，建立雙軌運(yùn)行的聯(lián)合評(píng)級(jí)體系，有助于將風(fēng)險(xiǎn)防范控制前移。“十三五”時(shí)期開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)增長(zhǎng)任務(wù)繁重，政策性業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)張，且涉及的領(lǐng)域和對(duì)象廣而分散，需要特別關(guān)注資產(chǎn)質(zhì)量的穩(wěn)健性。此時(shí)，僅僅依靠?jī)?nèi)部評(píng)級(jí)的力量，在專業(yè)性和人力方面恐怕難以滿足業(yè)務(wù)要求，也不利于控制信貸質(zhì)量。近幾年來，在有關(guān)部門的大力推動(dòng)下，外部信用評(píng)級(jí)產(chǎn)品已經(jīng)應(yīng)用于商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理、工程招投標(biāo)、政府專項(xiàng)資金扶持、上市公司債券發(fā)行等領(lǐng)域。選擇具有較高權(quán)威性、專業(yè)性、公信力和社會(huì)影響力的資信評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)作為中立第三方，能夠有效地對(duì)內(nèi)部評(píng)級(jí)起到一定程度的補(bǔ)充和約束作用，達(dá)到控制信用風(fēng)險(xiǎn)的目的。

再次，加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控，提升可持續(xù)發(fā)展和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。面對(duì)經(jīng)濟(jì)的周期性下行，國(guó)內(nèi)主要開發(fā)性銀行和商業(yè)銀行的不良貸款率都出現(xiàn)了不同程度的上升，為提高自身的可持續(xù)發(fā)展和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，國(guó)開行需要進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管控。一是在風(fēng)險(xiǎn)管理的制度設(shè)計(jì)上應(yīng)以分權(quán)為原則，著眼于內(nèi)部各部門或流程各個(gè)環(huán)節(jié)之間的權(quán)力制衡，以提升內(nèi)部自查和自律的能力，從源頭上防范操作和合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。二是重大項(xiàng)目貸款決策的審核權(quán)上移，并且嚴(yán)格執(zhí)行不良貸款責(zé)任制，力求增強(qiáng)各級(jí)業(yè)務(wù)人員的責(zé)任心，同心協(xié)力嚴(yán)控不良貸款率。三是要加強(qiáng)對(duì)未來經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和資產(chǎn)負(fù)債表變動(dòng)趨勢(shì)的研判，適時(shí)提高資本充足率，以應(yīng)對(duì)貸款違約和資產(chǎn)減值給資產(chǎn)負(fù)債表帶來的沖擊和損失。現(xiàn)階段提高資本充足率主要依靠?jī)煞N方式：股東注入資本金，減少支付股東紅利從而增加利潤(rùn)留存。雖然降低資產(chǎn)規(guī)模也能夠有助于提高資本充足率，但是有違現(xiàn)階段穩(wěn)增長(zhǎng)的政策目標(biāo)，因而不可取。

最后，積極創(chuàng)新融資模式，化解融資風(fēng)險(xiǎn)。后利率市場(chǎng)化時(shí)代，國(guó)開行應(yīng)警惕可能的融資風(fēng)險(xiǎn)。目前國(guó)開行主要依靠發(fā)行政策性金融債融資，債券融資占負(fù)債總額的66%，而債券融資又主要是通過在國(guó)內(nèi)銀行間發(fā)行政策性金融債融資，柜臺(tái)債、交易所發(fā)債的規(guī)模和海外發(fā)行人民幣債券的規(guī)模仍然較小。融資渠道的單一導(dǎo)致國(guó)開行較易受到國(guó)內(nèi)債券市場(chǎng)相關(guān)政策和供求的影響和沖擊。例如，地方政府債務(wù)置換在很大程度上緩解了地方政府面臨的償債困境，但同時(shí)大規(guī)模增加了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上低風(fēng)險(xiǎn)債券的供給，如果沒有相應(yīng)的流動(dòng)性釋放的配合，必然會(huì)擠壓市場(chǎng)對(duì)國(guó)開債的需求，為國(guó)開行的融資造成一定壓力。此外，2015年10月23日央行宣布“雙降”，同時(shí)放開商業(yè)銀行和農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的存款利率浮動(dòng)上限，利率市場(chǎng)化基本完成。雖然根據(jù)人民銀行對(duì)商業(yè)銀行資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)權(quán)數(shù)的設(shè)定，國(guó)開債依然享有國(guó)家信用，風(fēng)險(xiǎn)權(quán)數(shù)為零，但利差的縮小將造成國(guó)開債對(duì)商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)的吸引力下降，融資空間被進(jìn)一步壓縮。

因此，國(guó)開行亟需創(chuàng)新融資模式、拓寬融資渠道，以化解融資風(fēng)險(xiǎn)。一是繼續(xù)開拓國(guó)內(nèi)市場(chǎng)資金來源，包括引入國(guó)有資本參股和定向發(fā)債。二是借著人民幣國(guó)際化的東風(fēng)，擴(kuò)大在境外發(fā)行人民幣債券的規(guī)模。由于近期資本的持續(xù)流出，人民幣在短期和中期繼續(xù)貶值仍然是大概率事件，境外發(fā)行人民幣債券能夠避免未來匯率貶值帶來的損失，但發(fā)行成本可能較以往更高，以此種方式籌集的資金應(yīng)用于投資回報(bào)率較高的商業(yè)性業(yè)務(wù)。

注釋

[1]根據(jù)財(cái)政部部長(zhǎng)肖捷2017年3月7日在第十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議關(guān)于《財(cái)政工作和財(cái)稅改革》的記者會(huì)上最新披露的數(shù)據(jù)，截至2016年末，中國(guó)中央和地方政府的債務(wù)余額約為27.33萬億元，負(fù)債率約為36.7%。我們的估算結(jié)果與這一數(shù)據(jù)略有出入，原因可能在于，由于數(shù)據(jù)資料缺失，或存在一定的高估傾向，特別是地方政府存量債務(wù)取的是待置換規(guī)模的最大值。同時(shí)，由于財(cái)政部的最新數(shù)據(jù)沒有進(jìn)一步的結(jié)構(gòu)性信息，因此目前階段尚無法對(duì)我們的估算結(jié)果進(jìn)行校準(zhǔn)，這里特別予以說明。

[2]但《預(yù)案》關(guān)于財(cái)政重整計(jì)劃中也提出了申請(qǐng)省級(jí)救助的舉措。指出在采取拓寬財(cái)源渠道、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、處置政府資產(chǎn)等措施后，風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)財(cái)政收支仍難以平衡的，可以向省級(jí)政府申請(qǐng)臨時(shí)救助，包括但不限于：代償部分政府債務(wù)，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，減免部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套資金等。待財(cái)政重整計(jì)劃實(shí)施結(jié)束后，由省級(jí)政府自行決定是否收回相關(guān)資金。這是否會(huì)加劇省以下政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，還需觀察。

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