政府持股企業(yè)也是政府投資資本市場的一種方式。原則上政府可以持股任何企業(yè)，當然政府持股的目的主要不是盈利，政府參與持股的企業(yè)往往是一些關(guān)系到國計民生的重要企業(yè)，這些企業(yè)一般有很強的外部性，因此政府通過持股可以將外部性進行合理的定價。比如，鋼鐵產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟的重要支柱產(chǎn)業(yè)，然而國際鋼材價格的波動可能使得鋼鐵的生產(chǎn)受到很大影響，政府持股及其帶來的融資軟約束可以提高鋼鐵企業(yè)的生存幾率。政府還可以持股金融機構(gòu)，這些金融機構(gòu)除了正常盈利之外，還有一個重要的職能就是保持金融市場的穩(wěn)定。政府可以通過這些金融機構(gòu)在資本市場上買賣資產(chǎn)以降低資本市場的波動性。政府還會通過一些政策性金融機構(gòu)給一些有正外部性的產(chǎn)業(yè)提供資金，而且往往資金成本較低。當政府持股企業(yè)或金融機構(gòu)時，其投資行為和融資行為往往交織在一起。當一個國有企業(yè)通過銀行貸款或者發(fā)債進行融資時，其國企身份可能會給企業(yè)帶來政府隱性擔保，從而給政府帶來或有負債。

資本市場本身有個重要的作用是代際財富轉(zhuǎn)移，年青的人不斷投資股市，而年老的人從股市中撤資進行養(yǎng)老消費，因此政府在資本市場的干預(yù)會影響財富在代際之間的分配，這對于一個人口結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的國家可能是有意義的。類似的，政府可以通過社保基金對資本市場進行投資，這類投資的資產(chǎn)組合的回報和風險會影響跨代福利的分配。有時，政府還會通過資本市場實現(xiàn)復(fù)雜的轉(zhuǎn)移支付，并產(chǎn)生相應(yīng)的激勵。從以上的討論我們可以看到，政府參與資本市場的目的和方式是多種多樣的，而且還有很多創(chuàng)新的空間。在西方國家，政府可能只在金融危機的時候會持股金融機構(gòu)或持有非國債資產(chǎn)，而且會在危機結(jié)束后很快退出，這和西方國家“小政府”的定位是一致的。我國當然不能受“小政府”概念的約束，但最優(yōu)的“大政府”似乎也不是政府無所不在、無所不能。

中國資本市場發(fā)展與政府職能

自1978年改革開放以來，中國逐漸實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變。改革的過程也是一個資源配置中政府職能在宏觀上不斷縮小，但在微觀上不斷豐富和完善的過程。黨的十二屆三中全會提出，把我國經(jīng)濟體制改革的重點從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，而城市改革以國有企業(yè)為中心。國有企業(yè)改革可以分為三個階段：第一階段以“放權(quán)讓利”為特點，通過在計劃經(jīng)濟體制下改變激勵機制的方法來提高國有企業(yè)的生產(chǎn)效率，然而計劃指令依然是資源配置的主要手段，但逐漸實現(xiàn)了“撥轉(zhuǎn)貸”；第二階段以“政企分開”為特點，開始引進市場經(jīng)濟成分，把政府從企業(yè)經(jīng)營和決策中分離出來，實行“承包經(jīng)營責任制”，并把國有企業(yè)以股份的方式出售，實行股份制改革；第三階段以國有企業(yè)的“產(chǎn)權(quán)制度”改革為主導(dǎo)，利用資本市場對國有企業(yè)進行公司化改造，政府與企業(yè)成為委托—代理的關(guān)系?？梢钥闯觯袊Y本市場的發(fā)展和國有企業(yè)改革是相伴而行的。下面筆者從銀行體系、股票市場和債券市場三個角度來總結(jié)中國資本市場發(fā)展過程中政府職能的演變。

銀行體系。從1979年初開始，在改革開放方針的指引下，我國相繼恢復(fù)了主管農(nóng)村金融業(yè)務(wù)的中國農(nóng)業(yè)銀行，從中國人民銀行中分設(shè)出了主管外貿(mào)信貸和外匯業(yè)務(wù)的中國銀行，從財政部中分設(shè)出了主管長期投資和貸款業(yè)務(wù)的中國人民建設(shè)銀行。1983年，國務(wù)院發(fā)文明確規(guī)定中國人民銀行專門行使中央銀行的職能，同時決定成立中國工商銀行，接辦中國人民銀行原有的信貸和儲蓄等商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。在成立之初，四大專業(yè)銀行在國內(nèi)的信貸業(yè)務(wù)事實上承擔了財政體系下的撥款職能，沿襲了過去人民銀行作為財政部出納的角色，仍然保留了計劃經(jīng)濟的特點。

1985年，人民銀行出臺了專業(yè)銀行業(yè)務(wù)可以適當交叉和“銀行可以選擇企業(yè)、企業(yè)可以選擇銀行”的政策措施，鼓勵四家專業(yè)銀行之間開展適度競爭，從而打破了銀行資金“統(tǒng)收統(tǒng)支”的“供給制”。四家專業(yè)銀行開始將其觸角伸向農(nóng)村，為當時正在蓬勃發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款。然而，國有企業(yè)在財政性明補逐漸減少的同時，從專業(yè)銀行貸款的渠道獲得越來越多的暗補，給銀行造成了大量的不良貸款。同時，各級政府對于銀行的經(jīng)營管理較多，以行政命令的方式逼迫銀行將貸款用于困難企業(yè)安排下崗職工以及繳納欠稅，甚至彌補財政赤字。因此，這段時期專業(yè)銀行仍然未能完全擺脫政府出納的角色，是各級政府的提款機，沒有成為真正的商業(yè)銀行，也無法成為金融宏觀調(diào)控的渠道。