【摘要】目前,我國社會(huì)養(yǎng)老保障體系呈現(xiàn)出“碎片化”的格局,城鄉(xiāng)二元分割、多軌制并行的現(xiàn)象較為突出,養(yǎng)老保障的可持續(xù)性較低,這將對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定造成一定的影響。因此,我們應(yīng)重視解決養(yǎng)老保障中的“碎片化”問題,完善頂層設(shè)計(jì),明確各級(jí)政府及社會(huì)部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,加強(qiáng)對(duì)社會(huì)養(yǎng)老的財(cái)政支持,推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老保障走向“整合化”。
【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保障 碎片化 整合化 【中圖分類號(hào)】D57 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
社會(huì)養(yǎng)老保障體系的完善是國家和諧穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ),在應(yīng)對(duì)人口老齡化、滿足人民群眾對(duì)美好生活的需要、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面具有積極意義。現(xiàn)階段,我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系已逐步完善,但農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老水平相對(duì)滯后,這使得我國養(yǎng)老保障體系呈現(xiàn)出一定的“碎片化”格局,阻礙了城鎮(zhèn)化的推進(jìn),影響著我國和諧社會(huì)的構(gòu)建。為此,相關(guān)主體需基于我國養(yǎng)老保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀,針對(duì)“碎片化”格局中存在的突出問題,以“整合化”手段不斷完善社會(huì)養(yǎng)老保障體系。
我國社會(huì)養(yǎng)老保障體系尚處于探索發(fā)展期
近年來,我國參保人數(shù)不斷增長,截至2006年末,全國養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)僅為18649萬人,而截至2016年末,全國養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)到88777萬人。同時(shí),對(duì)于在職工作人員,我國已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保障的全覆蓋;對(duì)于社會(huì)流動(dòng)人員,社會(huì)養(yǎng)老保障也正在逐步普及。
當(dāng)前,我國社會(huì)養(yǎng)老保障體系尚處于探索發(fā)展期,由于制度不夠健全,有一部分群眾選擇放棄養(yǎng)老保險(xiǎn)。棄保的主體主要有以下幾類:一是下崗職工、無業(yè)人員;二是私人小型企業(yè)的職工;三是農(nóng)民工;四是工作不穩(wěn)定的務(wù)工人員。上述四大群體大都是社會(huì)弱勢(shì)群體,他們或是由于個(gè)人收入較低而被動(dòng)棄保,或是由于對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏信心,對(duì)繳納保險(xiǎn)的預(yù)期收益持悲觀態(tài)度而主動(dòng)棄保。上述現(xiàn)象的出現(xiàn),勢(shì)必會(huì)對(duì)我國社會(huì)養(yǎng)老保障體系的發(fā)展造成一定的影響。
此外,社保體系總體呈現(xiàn)出“碎片化”特征,這種“碎片化”主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是覆蓋面較窄,享受社保的人數(shù)有限,社保項(xiàng)目亟待擴(kuò)充;二是公平性相對(duì)缺失,城鄉(xiāng)之間、機(jī)關(guān)事業(yè)單位與普通企業(yè)之間具有不同的養(yǎng)老保障體系。
社保體系“碎片化”的三大表現(xiàn)形式
一是城鄉(xiāng)社保二元分割。在社保覆蓋方面,一方面,城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保障體系較為多樣化,而農(nóng)村的社會(huì)保障項(xiàng)目較為單一;另一方面,在已有的社會(huì)保障項(xiàng)目中,二者也存在著一定的差異。截至2016年末,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋了我國近65%的人口,參保人數(shù)達(dá)到了8.88億,城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率達(dá)到80%,而農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率不足50%。在保障金的繳納及領(lǐng)取方面,農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障支出明顯低于城鎮(zhèn)。此外,城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系的運(yùn)行管理水平已較為成熟,服務(wù)質(zhì)量也較高,而農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障尚處于初級(jí)發(fā)展階段,專業(yè)化的管理體系尚未形成,管理重復(fù)、空白等現(xiàn)象仍然存在,服務(wù)質(zhì)量也相對(duì)較低。
二是機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)雙軌并存。機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)養(yǎng)老保障體系仍然存在雙軌并存的現(xiàn)象,二者在養(yǎng)老保障方面具有較大的差異。首先,長期以來養(yǎng)老金統(tǒng)籌繳納方面差異較大,企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)一般由企業(yè)承擔(dān)20%,職工個(gè)人承擔(dān)8%;而機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老金則由國家和單位共同承擔(dān),個(gè)人無需繳納相關(guān)費(fèi)用。2015年,《國務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》開始頒布實(shí)施,宣告了養(yǎng)老待遇“雙軌制”正式終結(jié)。但時(shí)至今日,各省市對(duì)該決定的實(shí)際執(zhí)行情況并不一致,真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金并軌仍任重道遠(yuǎn)。其次,在養(yǎng)老金領(lǐng)取方面,企業(yè)職工的養(yǎng)老金代替率約為50%,而機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員則達(dá)到90%,這與我國養(yǎng)老保障制度改革滯后存在較大關(guān)聯(lián),也影響著社會(huì)養(yǎng)老保障體系的完善。
三是社保統(tǒng)籌層次較低,異地轉(zhuǎn)移困難。社保統(tǒng)籌層次較低主要表現(xiàn)為不同地區(qū)的社保管理各自為營,難以實(shí)現(xiàn)社保的轉(zhuǎn)移接續(xù)。雖然目前國家已出臺(tái)相關(guān)規(guī)定,允許社保轉(zhuǎn)移,但由于相關(guān)制度不夠完善,社保異地轉(zhuǎn)移的實(shí)際落實(shí)仍然面臨著一些困難,這會(huì)對(duì)社保的可持續(xù)性發(fā)展造成一定的影響。因此,十九大報(bào)告提出,要“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系。全面實(shí)施全民參保計(jì)劃。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度”,這為我國社會(huì)養(yǎng)老保障指明了未來發(fā)展的方向。
社會(huì)養(yǎng)老保障如何由“碎片化”走向“整合化”
社會(huì)養(yǎng)老保障由“碎片化”走向“整合化”,首先應(yīng)加強(qiáng)中央調(diào)控、完善頂層制度設(shè)計(jì)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展,國家應(yīng)承擔(dān)養(yǎng)老保障管理的重要責(zé)任,通過加強(qiáng)調(diào)控、完善各項(xiàng)制度,著力實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保障體系的公平。第一,完善養(yǎng)老保障制度目標(biāo)設(shè)計(jì),重視將基層實(shí)踐與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合。國家應(yīng)完善養(yǎng)老保障的相關(guān)制度,逐步消除養(yǎng)老保障中的身份限制,以覆蓋面廣、無歧視、可持續(xù)性強(qiáng)為養(yǎng)老保障發(fā)展的重要目標(biāo)。第二,正確看待養(yǎng)老保障中的雙軌制問題,逐步實(shí)現(xiàn)雙軌并行。在并軌的過程中,應(yīng)不斷整合、優(yōu)化各項(xiàng)養(yǎng)老體制,提高養(yǎng)老保障的可持續(xù)性。國家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)并軌過程的統(tǒng)籌管理,推進(jìn)養(yǎng)老保障體系的多層次、多元化發(fā)展,避免并軌中出現(xiàn)“一刀切”等問題。第三,逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的全國統(tǒng)籌,打破不同地區(qū)之間的養(yǎng)老保障壁壘。一方面,國家應(yīng)逐步制定統(tǒng)一的養(yǎng)老保障改革機(jī)制,制定差異化的養(yǎng)老保障體系,實(shí)現(xiàn)各地區(qū)養(yǎng)老保障的統(tǒng)一發(fā)展。另一方面,國家應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各地區(qū)養(yǎng)老金繳納、領(lǐng)取人數(shù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控。同時(shí),還應(yīng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金繳納年限的靈活化分段設(shè)置,多繳多得,少繳少得,為人們提供更多選擇,進(jìn)一步減少退?,F(xiàn)象。
其次,要明晰各級(jí)政府和社會(huì)各界所承擔(dān)的責(zé)任。在解決養(yǎng)老保障“碎片化”問題的過程中,應(yīng)做到分工明確。各級(jí)政府主要承擔(dān)宏觀規(guī)劃、管理的職責(zé)。政府不僅應(yīng)重視對(duì)養(yǎng)老保障的統(tǒng)籌管理,還應(yīng)著力維護(hù)不同地區(qū)養(yǎng)老保障的公平性;地方政府應(yīng)積極響應(yīng)、落實(shí)國家關(guān)于養(yǎng)老保障的相關(guān)政策,制定有針對(duì)性的養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn),切實(shí)推動(dòng)本地區(qū)養(yǎng)老保障體系的完善。此外,社會(huì)各界力量應(yīng)明確自身所承擔(dān)的職責(zé),企業(yè)應(yīng)積極承擔(dān)為員工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任。
再次,要加強(qiáng)財(cái)政支持,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建過程,實(shí)質(zhì)是社會(huì)資源的再分配過程。我們要不斷充實(shí)社會(huì)資源,加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展,為養(yǎng)老保障提供財(cái)政支持。其一,政府應(yīng)平衡不同代際之間的利益,使養(yǎng)老保障以及其他社會(huì)保障共同發(fā)展,加大對(duì)養(yǎng)老保障的財(cái)政補(bǔ)貼,提高養(yǎng)老保障的財(cái)政支出比例。此外,我們還應(yīng)積極借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),對(duì)養(yǎng)老基金進(jìn)行增值管理。同時(shí),還應(yīng)著力構(gòu)建強(qiáng)有力的監(jiān)督體系,加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老基金使用情況的監(jiān)管。其二,政府應(yīng)重視提高中低收入者的收入,控制物價(jià)水平,保證居民收入與物價(jià)水平基本一致,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。其三,加快職業(yè)福利、慈善事業(yè)的發(fā)展,逐步完善商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障的主體多元化、路徑多層次。
(作者為河北師范大學(xué)法政與公共管理學(xué)院副教授)
【注:本文系河北省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室、河北省社會(huì)科學(xué)基金委托項(xiàng)目“河北省城鄉(xiāng)低收入群體現(xiàn)狀及社會(huì)救助長效機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào):HB2012WT175)的階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
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②趙曉芳:《社會(huì)保障碎片化:危害、成因與彌合路徑》,《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》,2013年第2期。
③蘇小燕:《鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧的創(chuàng)新路徑——基于社會(huì)保障理論的思考》,《地域研究與開發(fā)》,2017年第2期。
責(zé)編/陳楠 王妍卓 美編/于珊