十九大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。這個(gè)新時(shí)代有許多與過去時(shí)代不同的特征。其中，在總體發(fā)展戰(zhàn)略上，新時(shí)代要克服過去單純強(qiáng)調(diào)以GDP增長(zhǎng)為中心的發(fā)展模式，取而代之的是要強(qiáng)調(diào)國(guó)家的整體發(fā)展模式。整體發(fā)展模式的要點(diǎn)：一是全面發(fā)展，即經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明的全面發(fā)展；二是更加注重質(zhì)量和實(shí)效的發(fā)展，即不僅要看表面GDP的增長(zhǎng)，而且更要看發(fā)展的質(zhì)量和對(duì)提高國(guó)家能力和人民生活水平產(chǎn)生的實(shí)際效果；三是更加均衡的發(fā)展，即在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間要均衡發(fā)展，并且各類人群要更加平等地享有發(fā)展成果；四是更加協(xié)調(diào)的發(fā)展，即各個(gè)方面的發(fā)展要能夠相互促進(jìn)，而不是相互制約，也就是說，要從過去的“零和”模式轉(zhuǎn)變到共贏模式。我們既不能維系過去那種以犧牲社會(huì)與環(huán)境去換取GDP高速增長(zhǎng)的模式，也不宜反過來以犧牲經(jīng)濟(jì)的發(fā)展來?yè)Q取一時(shí)的社會(huì)穩(wěn)定，或者以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活來?yè)Q取環(huán)境改善，而應(yīng)該讓經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等各個(gè)方面的發(fā)展達(dá)到相互促進(jìn)和共贏的效果。

毫無疑問，新時(shí)代的整體發(fā)展模式是一種革命性的轉(zhuǎn)變，在許多方面都與過去的發(fā)展模式有著明顯的不同。其中最主要區(qū)別的是，過去的發(fā)展是以相對(duì)廉價(jià)的勞動(dòng)力為基礎(chǔ)去獲得外來投資和打開國(guó)際市場(chǎng)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中從而不得不考慮控制勞動(dòng)力成本。在這種發(fā)展模式下，難以通過社會(huì)政策去推動(dòng)保障和改善民生。而新時(shí)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征則是以科技創(chuàng)新支撐下的高質(zhì)量的產(chǎn)品去占領(lǐng)國(guó)際市場(chǎng)的發(fā)展階段。在這一階段，發(fā)展動(dòng)力主要來自于科技創(chuàng)新和人力資本，因此更多地強(qiáng)調(diào)如何提升人力資本和培育創(chuàng)新能力，而提升人力資本和培育創(chuàng)新能力則需要更多更好的社會(huì)政策，尤其是更加普及和更高質(zhì)量的教育和培訓(xùn)，更加均衡和高質(zhì)量的健康服務(wù)，以及更加有效的社會(huì)保障和福利供給。從這個(gè)意義上看，新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要以社會(huì)政策為引領(lǐng)，因?yàn)槠浒l(fā)展的主要?jiǎng)恿?mdash;—人力資本的提升在很大程度上來源于社會(huì)政策的發(fā)展。

新時(shí)代我國(guó)發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展動(dòng)力的變化將對(duì)社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系帶來革命性的改變

在過去的發(fā)展中我們糾結(jié)于是先“快速做大蛋糕”還是先考慮“合理分配蛋糕”的問題，最后選擇了要先做大蛋糕的路徑。其結(jié)果就帶來了GDP高速增長(zhǎng)的同時(shí)出現(xiàn)了收入差距拉大，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)及環(huán)境發(fā)展不均衡等問題，帶來了較為嚴(yán)重的社會(huì)問題和環(huán)境問題。

進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國(guó)政府、學(xué)界和全社會(huì)都開始關(guān)注更加均衡的發(fā)展，中央提出了“五位一體”的發(fā)展格局，更加強(qiáng)調(diào)保障和改善民生以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境。經(jīng)過十多年的努力，過去嚴(yán)重不均衡的發(fā)展有所改善。但是，目前在發(fā)展的協(xié)調(diào)性上還存在著不足。協(xié)調(diào)發(fā)展是比均衡發(fā)展更高一個(gè)層次的目標(biāo)。均衡發(fā)展要求各個(gè)方面發(fā)展的合理重視，不要偏廢某一方面的發(fā)展，而協(xié)調(diào)發(fā)展是在均衡發(fā)展的基礎(chǔ)上，更多地強(qiáng)調(diào)各個(gè)方面要能夠相互協(xié)調(diào)和相互促進(jìn)，從而在均衡的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增強(qiáng)整體的發(fā)展能力。

但是，當(dāng)前我國(guó)部分領(lǐng)導(dǎo)干部和學(xué)者對(duì)社會(huì)政策的認(rèn)識(shí)仍沒有跟上新時(shí)代的發(fā)展。最主要的表現(xiàn)為過去一段時(shí)間以來流行“高福利陷阱論”。這種論點(diǎn)的基本立場(chǎng)是將福利與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來，認(rèn)為“高福利”必然會(huì)嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種觀點(diǎn)來源于過去幾十年里流行一時(shí)的新自由主義社會(huì)福利理論，它的理論基礎(chǔ)是“社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在矛盾”的觀點(diǎn)，其經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)是基于過去勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)的發(fā)展模式，沒有充分認(rèn)識(shí)到我們正在進(jìn)入以人力資本為主要?jiǎng)恿Φ陌l(fā)展階段。

從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)上看，在20世紀(jì)70年代西方國(guó)家確實(shí)出現(xiàn)過社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，并導(dǎo)致了“福利國(guó)家危機(jī)”。但面對(duì)這一問題，西方國(guó)家并沒有簡(jiǎn)單地壓縮福利水平，而是一方面對(duì)社會(huì)政策體制機(jī)制加以改革和優(yōu)化，實(shí)行更加積極的社會(huì)政策；另一方面改革經(jīng)濟(jì)體制和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，從而在新的發(fā)展階段里繼續(xù)保持社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)共贏。從20世紀(jì)80年代初至今，OECD國(guó)家的總體福利水平不降反升。在2011年OECD國(guó)家中總體福利水平最高的十個(gè)國(guó)家中，有七個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力也排在全球前十，另有兩個(gè)國(guó)家排在前二十。對(duì)這些國(guó)家來說，社會(huì)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是能夠相互協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)的。高福利不僅不是“陷阱”，而且還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力的來源之一。

從理論上看，過去的一些觀點(diǎn)常常把福利機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制對(duì)立起來，認(rèn)為福利供給會(huì)消耗市場(chǎng)資源，并且會(huì)鼓勵(lì)依賴和懶惰，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利的影響。這種觀點(diǎn)本身并無大錯(cuò)，但它只看到了福利供給消極的一面，而忽略了福利供給在提升人力資本方面對(duì)經(jīng)濟(jì)的積極作用，因而是偏頗的。事實(shí)上，市場(chǎng)機(jī)制和福利供給都可以對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生激勵(lì)的作用。相比之下，市場(chǎng)機(jī)制在微觀層面上的激勵(lì)作用更強(qiáng)，但社會(huì)政策在宏觀層面上的調(diào)節(jié)力度更大；市場(chǎng)機(jī)制主要是通過選擇機(jī)制去激勵(lì)聰明和勤奮的人，而社會(huì)政策可以通過提高人力資本去造就更多聰明和勤奮的人。尤其是，通過一種“積極的社會(huì)政策”，可以更好地增強(qiáng)窮人的人力資本，并且更好地激勵(lì)普通勞動(dòng)者的積極性、自主性和創(chuàng)造性，從而相對(duì)快速地補(bǔ)齊人力資本的短板。

新時(shí)代我國(guó)社會(huì)政策面臨的四個(gè)發(fā)展議題

不論從理論上還是從經(jīng)驗(yàn)事實(shí)上看，在以科技創(chuàng)新為基礎(chǔ)的新時(shí)代發(fā)展模式下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)政策都將不再是矛盾的，而是可以達(dá)成相互協(xié)調(diào)和相互促進(jìn)的。因此，我們應(yīng)該積極地轉(zhuǎn)變觀念，更加重視社會(huì)政策，通過社會(huì)政策去促進(jìn)人力資本和培育創(chuàng)新能力，從而起到引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。尤其是要通過社會(huì)政策行動(dòng)而向全民提供更加普及、更加均衡、更高質(zhì)量的教育和健康服務(wù)，以及更加堅(jiān)實(shí)的社會(huì)保障。但是，社會(huì)政策要真正發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，還需要進(jìn)一步優(yōu)化其體制機(jī)制。面向新時(shí)代發(fā)展的要求，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)政策面臨以下四個(gè)方面的發(fā)展議題：

確定合理的總體福利水平。在過去十幾年里我國(guó)的總體福利水平已經(jīng)有明顯的恢復(fù)性發(fā)展，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的總體福利水平還有待提升，并且當(dāng)前我國(guó)保障和改善民生方面還存在不少“短板”。因此，不論從保障和改善民生的社會(huì)目標(biāo)看，還是從提升人力資本的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)看，我們都應(yīng)該繼續(xù)提升總體福利水平。各級(jí)政府應(yīng)該按照十九大報(bào)告中提出的“既要盡力而為，又要量力而行”的原則，以更加積極和更加科學(xué)的態(tài)度去研究社會(huì)福利需要，合理規(guī)劃社會(huì)政策的發(fā)展。

要積極構(gòu)建更加合理的社會(huì)政策主體模式。這要求形成政府認(rèn)真主導(dǎo)與社會(huì)積極參與相結(jié)合的社會(huì)福利供應(yīng)模式。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)力量參與政府社會(huì)政策行動(dòng)的力度太小，包括社區(qū)、社會(huì)組織和企事業(yè)單位在內(nèi)的各種“社會(huì)力量”的福利供給總量占GDP的比例微乎其微，與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距相當(dāng)明顯。為此，我們應(yīng)該更加積極地創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)社會(huì)力量更多地參與，并為社會(huì)力量的參與創(chuàng)造更好的條件。目前我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展面臨能力建設(shè)和規(guī)范化建設(shè)兩大議題。過去幾年里我們?cè)诩訌?qiáng)規(guī)范化建設(shè)方面有了較大的進(jìn)展，但在促進(jìn)社會(huì)組織能力建設(shè)方面仍然進(jìn)展緩慢。

進(jìn)一步促進(jìn)公共資源分配的均等化。公共資源的均等化分配不僅對(duì)促進(jìn)社會(huì)政策的公平性具有重要意義，還對(duì)提高社會(huì)政策的社會(huì)效益有著積極的作用。從十七大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“基本公共服務(wù)均等化”的要求后，我國(guó)在此方面已經(jīng)有明顯的好轉(zhuǎn)。但目前仍還存在不少問題。尤其是在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面“優(yōu)質(zhì)資源”的不均等分布仍然是導(dǎo)致社會(huì)政策公平性低下和許多社會(huì)矛盾的根本性原因，并且也影響了通過社會(huì)政策去全面提升人力資本的實(shí)際效果。為此，未來的發(fā)展中應(yīng)該更加重視公共服務(wù)資源分配的均等化。

要進(jìn)一步提升社會(huì)政策的運(yùn)行效率。社會(huì)政策行動(dòng)高效率地運(yùn)行對(duì)于提高保障和改善民生及促進(jìn)人力資本的實(shí)際效果具有重要的意義。治理公共部門效率低下的問題是一個(gè)世界性的難題，但也不是無藥可治。關(guān)鍵是各級(jí)政府在社會(huì)政策的規(guī)劃、決策和實(shí)施等環(huán)節(jié)上要重視社會(huì)政策的運(yùn)行效率，并積極地通過創(chuàng)新和優(yōu)化其運(yùn)行機(jī)制的方式進(jìn)一步提升運(yùn)行效率。

【本文作者為南開大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院教授】

責(zé)編：趙鑫洋 ／ 賀勝蘭