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基層巡察要避免“形式化陷阱”

【摘要】基層巡察是基層黨組織建設的重要之舉,也是一個復雜的系統(tǒng)協(xié)同過程。而在基層實踐的組織運作過程中,基層巡察往往浮于“運動化表面”、滑向“形式化陷阱”,只有進一步深化縣、鄉(xiāng)體制的改革和調整,減少層層加碼的指標和任務,下移充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力和責任,擴大鄉(xiāng)村民眾的自治和參與,以民主化和法治化的制度機制,才能構建基層黨風廉政建設的持久制度保障。

【關鍵詞】基層巡察  全面從嚴治黨  黨組織建設    【中圖分類號】D602    【文獻標識碼】A

基層巡察,是全面從嚴治黨巡視工作在基層的延伸,是加強基層黨風廉政建設的重要之舉,已在全國各地普遍開展,并已取得重大成效。相對于中央巡視和省級巡視,縣級黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委以及下延到對村級黨組織的基層巡察,具有地域廣、巡察對象多、人情關系緊密和問題復雜多樣等基層特點。全國各地的地方政府也已探索出各具特色的巡察工作機制和方法,這對于加強和監(jiān)督基層黨組織的組織建設、廉政建設和工作績效,都有十分重大的制度性意義。

同體巡察給基層巡察的組織邏輯運行帶來諸多問題

基層巡察是一項高度嚴肅的政治性任務,一般是由縣級的紀檢監(jiān)察部門牽頭,抽調組織部、宣傳部、縣人大、縣政府、縣政協(xié)、縣政法委、縣財政局、縣民政局等各部門的干部組成,分成幾個巡查組,分別赴各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及下延到村委,進行為期一周左右的組織巡察。但全國各地大部分縣級巡察,基本上是“同體巡察”,也即是“本縣縣委巡察本縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)”,在縣域的“熟人社會”環(huán)境中,這就給“巡察的組織邏輯運行”帶來很多問題。

一是被巡察鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠提前得知巡察信息,巡察組長是誰?主要成員有誰?巡察什么?巡察“風險點”在哪里?什么時間來?巡察多長時間?如何“應對巡察”等,被巡察的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“了如指掌”,自然應對巡察的“方案”也就“完備周詳”。巡察組難以發(fā)現(xiàn)“深層次問題”,巡察進程“被形式化”在所難免。

二是巡察難過“人情關”,由于巡查者與被巡查者相互認識熟悉,甚至是曾經(jīng)的同事、同學、哥們,這在“熟人社會”的縣域局長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記之間是普遍現(xiàn)象。巡查者表面上的“嚴格巡察”與被巡查者的“充分應對”形成“互動默契”,各自“心照不宣”,“認認真真嚴格走完程序”,對巡查者與被巡查者都不帶來“各種麻煩”, 是一種政治上的“雙贏”。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部的“共謀行為”,縣級黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的巡察,按照組織規(guī)定“下延”一級到村級組織。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部有行為上的“共謀邏輯”,這是因為村委干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“腿”,行政化趨勢已普遍“下延”到村級自治組織,二者之間在組織行為上已經(jīng)“一體化”。同時,村委干部“拿著鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)給的工資”,年終還要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“工作考核”,“不得不聽”鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的指揮和命令。此外,在基層腐敗的各種案例中,只有村委干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“上下其手”“共同謀利”才能“得手”,腐敗案件一旦被查出,對雙方都會“不利”,因此雙方自然也有“合謀應對”巡察的動機。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部之間的“攻守同盟”,在缺乏廣大基層民眾參與巡察的情況下,“迫使”巡察邏輯走向“形式化”和“表面化”也就十分自然。

巡察任務的全面和繁雜給基層巡察帶來了目標的不明確

基層巡察是全面的政治巡察和組織監(jiān)督,涉及基層黨組織建設的方方面面,從各地實踐來看,巡察工作也規(guī)定了十分復雜多樣的“巡察主題和內容”。如要完成保證“三個根本”:加強黨的領導是根本目的,黨的建設是根本途徑,全面從嚴治黨是根本保障。如要加強“基層黨組織的思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設、制度建設”。如要緊盯“三大問題”:緊盯基層黨的領導弱化問題、黨的建設缺失問題、全面從嚴治黨不力問題。如要緊抓“三個重點”:基層群眾關心關注的問題,與群眾利益密切相關的行政審批權、行政執(zhí)法權、干部人事權和資金資源分配權等問題,與重點問題相關的重點人、重點事等問題。所以,各地的基層巡察要求中羅列了一系列的“三個根本”“三項任務”“六項紀律”“三大問題”“三個重點”等,不可不謂“全面正確”。

但在巡察的實際進行和執(zhí)行中,正因為巡察任務的全面和繁雜,反而給基層巡察帶來了目標的不清楚和不準確。一是“上下一樣粗”,中央和省級巡視要求什么,基層巡察也同樣要求什么??词鞘?ldquo;政治正確”,但是沒有了基層工作的針對性,基層行政性和事務性工作的特點,被“淹沒”在各種“大而化之”、難以量化的所謂“政治性要求”之中,難以有效深入地針對基層腐敗,開展扎實持久的財經(jīng)紀律巡察。二是巡察被“材料化”,正因為巡察內容繁雜多樣,被巡察的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層,就要準備各種各樣的“材料和表格”,如黨委的開會次數(shù)、開會的參加人數(shù)、開會的內容紀要、干部的下鄉(xiāng)次數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收支、重要工程進展、精準扶貧的情況、建檔立卡的戶數(shù)、上訪的記錄和次數(shù)、重大事故的次數(shù)等。巡察內容變成了“查看材料和翻閱賬面”,甚至在鄉(xiāng)鎮(zhèn)“辦公室巡察”幾天,就算完事。三是巡察“被阻隔”,難以深入村級組織,巡查組多數(shù)被“困在”鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,查閱各種材料和賬目。而巡查組要約談的村委干部,也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委“提前安排”的干部,難以對“下延”一級的村委組織的工作和賬目進行仔細深入的巡察。在沒有村民有效參與的情況下,基層巡察難以解決村級組織的各種問題和矛盾,更難以制定制度化的有效機制來遏制基層腐敗的泛濫。這種情況在基層巡察中普遍存在,也得到各地村民的普遍反映,巡察“過后”,絕大多數(shù)村民根本就不知道曾有“對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本村的巡查”。

基層巡察方法存在“被形式化”的現(xiàn)象

有了上述的巡察內容的“上下一樣粗”,也就有了巡察方法的“上下一樣粗”,從各地的巡察方案中可以看出,巡察方法十分多樣:聽取匯報、述職述廉、列席會議開座談會、個別談話、查閱檔案、受理舉報、實地調研、暗訪暗查、交換意見等。同樣沒有了基層工作的針對性和地域性,加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的“人情障礙”,巡查組的幾個人要在一周左右的時間內,仔細全面巡察鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬的十幾個行政村,其巡察方法可能同樣“被形式化”:一是巡察組可能被“一路跟蹤”,在什么時間,到什么鄉(xiāng)鎮(zhèn),到什么村組,都會被手拿手機拍照和發(fā)信息的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員“跟蹤”,甚至巡查組的車牌號碼、人員名字都會及時地發(fā)到被巡察的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委,所謂的“暗訪”“約談”等都可能被“充分的準備”予以“無形化解”。二是由于時間緊、任務急,巡察內容繁雜多樣,巡察“被迫”被“停留”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公室里“聽匯報、看材料”,而所有的匯報和材料,都是在提前早已“準備好的”。堆積如山的材料,浪費了巡查組的時間和精力,加之所謂材料的失真和信息扭曲,使想從材料上發(fā)現(xiàn)問題的幾率被極大減少。三是即使從材料中發(fā)現(xiàn)了問題,或提前從紀檢部門掌握了案件線索,要想從鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已安排好的“訪談人員和村組干部”中,進一步了解問題的深層實質和利益關聯(lián),也會被鄉(xiāng)村干部的“共謀行為”有效化解。這是基層巡察難以深入和有效發(fā)揮監(jiān)督作用的體制性障礙。

巡察的組織監(jiān)督功能存在值得關注的問題

基層巡察是對基層黨組織的組織狀況和組織運行的“全面體檢”,巡察結果的有效運用,就是發(fā)揮巡察“利劍”作用的關鍵一環(huán)。各地縣級黨委把巡察結果和巡察整改情況,作為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作考核、晉升選拔、獎勵處罰等的重要依據(jù),就是發(fā)揮了巡察的組織監(jiān)督功能。但也存在著一些值得關注的組織化問題。

一是縣級黨委和紀檢部門可能對巡察出的問題“虛化處理”,由于縣級黨委和紀委對于其下的各級黨組織,同樣負有廉政建設的“主體責任”和“監(jiān)督責任”,也同樣要接受省級和市級黨組織的巡視巡察監(jiān)督。如果本縣域基層巡察中查處了“很多問題”,縣級黨組織就可能被上級組織“追查問責”,所以縣級黨組織有“大事化小、小事化了”的組織動機和激勵。

二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織巡察出來的問題,要分清楚是“集體負責的組織問題”,還是“個人工作中的失職和貪腐問題”;也要分清楚是“開拓創(chuàng)新中的失誤和負面影響問題”,還是“主觀有意地謀取私利的問題”等,要在加強懲治腐敗的同時,保護鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“創(chuàng)新積極性”?;鶎痈刹?ldquo;壓力山大”,基層巡察要在加強基層黨組織建設的同時,創(chuàng)造鼓勵改革、包容失誤的寬松氛圍,減少基層干部“不作為”的心理刺激。

三是破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村委干部的“合謀行為”,下延基層巡察的監(jiān)督功能,利用巡察結果的“反饋機制”,加強對村組干部的廉政監(jiān)督。這是基層巡察工作中的難點之一,也是基層巡察難以深入“鄉(xiāng)村基層”的原因所在,基層民眾深惡痛絕的“群蠅腐敗”,在基層巡察中并沒有得到根本遏制。

基層巡察應與眾多基層檢查協(xié)同進行

基層巡察是基層黨組織建設的制度之舉,理應常態(tài)化持續(xù)進行。但基層巡察只是基層形式多樣、內容繁雜的眾多“檢查”之一,也是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)所要“應付”的眾多“頭疼之事”之一。這是因為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府,是最基層的政府組織,處于與基層民眾接觸的最前沿,也是處于“上下壓力”的“夾縫之中”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織“權小任大”,縣級黨委和政府的各個部門,多達20到30幾個,每個部門都“有權”對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“下指標、定任務”,也都有“檢查考核”的組織要求和組織程序,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織根本就沒有“討價還價”的能力,更無從拒絕“多重檢查”的“膽量”。這就導致如下問題。

第一,檢查的部門多、任務多,縣級的組織部、宣傳部、人大政協(xié)、公安局、安全生產(chǎn)局、交通局、文化教育局、計生衛(wèi)生局、環(huán)保局、農牧局、城建局等,都有針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的任務要求和檢查考核。

第二,檢查考核的頻率極高,鄉(xiāng)鎮(zhèn)陷于“應對檢查的泥潭”之中。據(jù)筆者在一個中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調查,一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記“痛苦”地一邊撓頭一邊計算:僅縣級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查就有,扶貧檢查每月4-5次,安全生產(chǎn)檢查每月4-5次,基層黨建檢查每月1次,計劃生育檢查每月1次,美麗鄉(xiāng)村建設每月2次,還有森林防火、重點工程、文化教育、新農合、低保核查等各種“檢查”,再加上中央的檢查、省里的檢查和州里(地市級)檢查,每月必須應付的“各式各路”的檢查至少就有10多次,每年應付的檢查多達150次以上。

第三,各式各路的檢查考核,也大都是以“表格”形式來最后“完成”的。“上面”來的壓力越大,任務指標越多,需要填寫的各式“表格”也就越多。一個鎮(zhèn)長說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的80%以上的時間和精力都在“應付”各種“檢查”,政治性最為重要的基層巡察也就必然在各種“被應付之中”。一個在鄉(xiāng)鎮(zhèn)鍛煉的“大學生志愿者”,在一年的工作中,百分之百的時間都用在了“填表”上,不但未曾走出鎮(zhèn)政府大門,甚至加班加點、不分晝夜地“填表”,給我們調研組說起“填表之苦”,幾乎留下了眼淚。

如何減少各種對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查和考核,以“基層巡察”為核心,整合協(xié)同各式各路的考查評比,是優(yōu)化基層政治生態(tài)的制度舉措,也是加強基層黨組織建設的基礎工程。

(作者為中國社會科學院政治學研究所研究員、政治理論室主任、博導)

【參考文獻】

①《全國8.8萬基層黨組織已巡察 打通黨內監(jiān)督“最后一公里”》,人民網(wǎng),2017年6月19日。

責編/潘麗莉    美編/于珊

[責任編輯:張蕾]
標簽: 基層   陷阱