金融監(jiān)管，既是現(xiàn)代化國家治理的重要手段，也是推進國家治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。長期以來，我國對金融機構的監(jiān)管權主要集中在中央政府，具體由“一行三會”負責。根據(jù)十三屆全國人大一次會議于2018年3月17日表決通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，銀監(jiān)會和保監(jiān)會合并，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會；同時，銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入央行。自此，中央層面的金融監(jiān)管體制新框架“一委一行兩會”正式落地。但是，相對于中央層面的改革，地方金融監(jiān)管體制的改革可謂進程十分緩慢。作為密切聯(lián)系、相互貫通、不可分割的有機體，地方金融監(jiān)管體制改革的緩慢無疑影響甚至制約著我國整個金融監(jiān)管體制改革的全面推進。

國家機構改革方案對地方金融監(jiān)管提出新要求

隨著我國經濟快速發(fā)展和金融改革的不斷深化，地方金融業(yè)蓬勃發(fā)展，新型金融業(yè)態(tài)遍地開花。但在原有的“一行三會”監(jiān)管體系中并沒有為地方金融監(jiān)管做出專門安排。地方政府以“一事一議”的方式，通過國務院或銀監(jiān)會等部門的委托授權，逐步取得了對小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產管理公司等七類金融機構和轄內投資公司、農民專業(yè)合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所（即所謂“7+4”類機構）的所謂監(jiān)管權。因為所謂的監(jiān)管權實質為含義更廣泛的管理權，而并非真正意義上的監(jiān)管權。伴隨著地方金融業(yè)的快速發(fā)展，地方金融監(jiān)管的四大問題日漸暴露：

一是地方金融監(jiān)管與中央金融監(jiān)管的目標、思路及政策措施存在差異。在現(xiàn)有管理機制下，中央監(jiān)管部門多注重國家金融全面穩(wěn)定及規(guī)避國家性金融風險，而地方金融監(jiān)管則主要針對地方金融行業(yè)發(fā)展，為地方經濟服務，注重地方金融風險的規(guī)避。由于目標不同，監(jiān)管側重點必然有所不同。

二是地方金融監(jiān)管的權責不對等。目前，我國地方政府對地方金融的市場準入和業(yè)務監(jiān)管方面的監(jiān)管權力有限，但對地方金融的風險處置以及金融機構的市場退出負有全部責任，存在地方金融監(jiān)管權責不對稱現(xiàn)象。例如，對農村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行等地方小型存款類金融機構，地方政府在市場準入、業(yè)務經營等前端、中端沒有監(jiān)管權，而監(jiān)管末端的風險處置工作由地方政府承擔。

三是監(jiān)管資源分散、政出多門。地方政府沒有設立專門的金融監(jiān)管機構，地方金融業(yè)態(tài)的金融管理事權多在金融辦，金融辦肩負著監(jiān)管、協(xié)調、服務及發(fā)展等多重職能，其金融監(jiān)管職權又缺乏國家層面的法律依據(jù)和法律授權，導致職能、職責、職權均不明確。此外，地方金融業(yè)態(tài)的監(jiān)管分散于金融辦、發(fā)改局、商務局等多個部門，這種多頭監(jiān)管模式下，監(jiān)管邊界不清、監(jiān)管職能散亂。

四是監(jiān)管能力不足。一方面，監(jiān)管力量薄弱，如現(xiàn)有人員缺乏從事金融管理工作的知識儲備和經驗，日常工作多停留在簡單的審批上，無法滿足金融專業(yè)監(jiān)管的要求；另一方面現(xiàn)行的監(jiān)管手段滯后，缺乏基于大數(shù)據(jù)、塊數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等新技術的監(jiān)管手段，難以對新金融業(yè)進行有效監(jiān)管。

在防風險、強監(jiān)管的主旋律下，及時進行地方金融監(jiān)管體制改革，消除金融市場中的風險點，不僅是形勢所需也是勢在必行。按照此輪黨和國家機構改革的總體設計，機構改革剛剛走出第一步，之后還有黨政群聯(lián)動以及地方層面的機構改革。具體到金融監(jiān)管領域，中央金融監(jiān)管部門的地方派出機構會進行相應調整，地方金融監(jiān)管體制將進行改革，形成“一部二局一辦（局）”的新格局，即地方人民銀行營業(yè)部、證監(jiān)局、銀保監(jiān)局、地方金融辦（地方金融監(jiān)管局）。

在進行地方金融監(jiān)管體制改革，建立健全地方金融監(jiān)管體制的過程中，必須遵循黨和國家機構改革對中央金融監(jiān)管體制改革提出的新要求“解決現(xiàn)行體制存在的監(jiān)管職責不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統(tǒng)籌系統(tǒng)重要性金融機構監(jiān)管，逐步建立符合現(xiàn)代金融特點、統(tǒng)籌協(xié)調監(jiān)管、有力有效的現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線”；同時也必須遵循中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在2017年7月召開的全國金融工作會議上明確提出的“地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任”，以及中共中央政治局常委、國務院總理李克強在全國金融工作會議上指出的“要堅持中央統(tǒng)一規(guī)則，壓實地方監(jiān)管責任，加強金融監(jiān)管問責”。

建立健全地方金融監(jiān)管體制的途徑

根據(jù)黨和國家機構改革與全國金融工作會議的新要求，進行地方金融監(jiān)管體制改革，建立健全地方金融監(jiān)管體制，首先要適度剝離地方金融監(jiān)管與金融發(fā)展職責，其次要建立健全地方性金融監(jiān)管規(guī)章，再次要增強地方金融監(jiān)管的監(jiān)管能力，最后要完善防范和化解地方金融風險的機制。

適度剝離地方金融監(jiān)管與金融發(fā)展職責，保持金融監(jiān)管的獨立性。在防風險、強監(jiān)管的主基調下，為增強類金融監(jiān)管職能，浙江、深圳等多個地區(qū)的地方政府金融辦開始加掛金融監(jiān)管局牌子，江蘇省政府金融辦則變更為省地方金融監(jiān)督管理局。但目前，金融辦（局）作為地方政府的組成部門，除了行使防范金融風險、維護地方金融穩(wěn)定的職能外，還要按照地方政府的統(tǒng)籌部署擔負為推動地方經濟發(fā)展融資的職責，在一定程度上影響了金融監(jiān)管的獨立性。因此，建議從中央層面出臺相關規(guī)定，統(tǒng)一和規(guī)范地方政府金融監(jiān)管局的具體職責，使其職能主要是落實中央金融監(jiān)管的各項政策措施，防控和化解區(qū)域性金融風險，適度剝離其地方金融發(fā)展的職責，以確保金融監(jiān)管的獨立性。

建立健全地方性金融監(jiān)管規(guī)章。由于金融行業(yè)的特殊性，短時期內，夯實地方金融監(jiān)管法規(guī)基礎的工作可以從省級地方政府制定規(guī)章制度的層面上先做起來。根據(jù)2015年修正的《中華人民共和國立法法》，在中央基本監(jiān)管法律框架下，省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務委員會可以對行政區(qū)內相關金融監(jiān)管事項制定地方性法規(guī)；考慮到地方金融差異化發(fā)展，在遵循憲法及其他重要法規(guī)的前提下，地方性法規(guī)可以根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況做出具體規(guī)定。基于此，建議由省人大制定《地方金融監(jiān)督管理條例》，界定地方金融的含義及金融機構和金融業(yè)態(tài)，明確地方金融監(jiān)管的目標、原則、對象、主體和內容等重要事項，并以《地方金融監(jiān)督管理條例》作為“母法”，地方政府和地方金融監(jiān)管機構再制定監(jiān)管實施細則和操作辦法，為地方金融監(jiān)管提供法律依據(jù)。

增強地方金融監(jiān)管的監(jiān)管能力。首先在人員配置方面，一方面要根據(jù)工作需要配備足夠的監(jiān)管人員；另一方面應多吸收有監(jiān)管經驗的專業(yè)人才或者通過培訓、掛職交流等方式提高監(jiān)管人員的業(yè)務能力。其次在補充監(jiān)管手段方面，通過完善地方金融監(jiān)管條例，進一步明確對各類監(jiān)管對象的現(xiàn)場、非現(xiàn)場檢查方式，明確檢查權利及處罰手段等。再次在創(chuàng)新金融監(jiān)管手段和方式方面，利用區(qū)塊鏈技術去中心化、分布式記賬及不可篡改時間三大特征，降低金融監(jiān)管成本，提高監(jiān)管的效率；運用大數(shù)據(jù)、云計算等技術，實時、全方位對存疑數(shù)據(jù)或金融行為進行篩查、甄別、預警，及時有效防控金融風險，提高金融監(jiān)管的質量和水平。

完善防范和化解地方金融風險的機制。實現(xiàn)地方各類監(jiān)管機構的信息共享機制是加強監(jiān)管協(xié)調、提前發(fā)現(xiàn)風險的重要基礎，應考慮由地方政府牽頭建立中央監(jiān)管部門的駐地派出機構與地方金融監(jiān)管局之間的金融信息共享平臺。另外還需建立健全風險處置應急機制。應由地方市政府牽頭建立地方金融監(jiān)管局為主體、其他監(jiān)管部門協(xié)同配合的金融風險應急處置機制，負責對風險的集中分析和跨部門風險的協(xié)同管理，強化風險防范和處置職能。

科學合理劃分中央與地方的金融監(jiān)管權，調動中央與地方的積極性

建立健全地方金融監(jiān)管體制時，必須堅持“中央為金融監(jiān)管主導，地方監(jiān)管作為有益補充”的原則，以“一委一行兩會”的垂直監(jiān)管體系為主體架構，科學合理劃分中央與地方的金融監(jiān)管權，授予地方政府適當監(jiān)管權，充分調動中央與地方的積極性。

厘清中央與地方金融監(jiān)管權的邊界。建議按照“屬地管理、權責統(tǒng)一”原則，明確現(xiàn)階段地方金融監(jiān)管對象主要是中央監(jiān)管部門駐地派出機構監(jiān)管范圍之外的新型金融機構和金融業(yè)態(tài)；并在科學界定地方金融監(jiān)管職責和風險防范處置責任基礎上，進一步完善中央與地方條塊相結合的監(jiān)管工作機制，強化中央金融監(jiān)管部門督促和指導地方金融監(jiān)管工作的責任。

建立綜合性金融監(jiān)管信息共享機制，提高金融監(jiān)管效能。監(jiān)管和風險信息共享是中央和地方金融監(jiān)管協(xié)調的基礎，目前中央各監(jiān)管部門之間、中央與地方之間的金融監(jiān)管信息交換仍然存在壁壘，缺少綜合性信息共享平臺和監(jiān)管機制，難以形成科學、全面、高效的金融監(jiān)管決策。建議建立中央與地方信息集合、交換與共享的機制和平臺，明確界定共享信息的統(tǒng)計口徑、標準、性質、內容、方式以及保障機制，形成中央各監(jiān)管部門之間及中央與地方之間高效、暢通的金融監(jiān)管信息共享機制。

【本文作者為中央財經大學財經研究院教授、博士生導師】

責編：張盈盈 / 賀勝蘭