【摘要】中美貿(mào)易摩擦實質(zhì)上是美國針對中國的、以遏制中國高新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目的的貿(mào)易保護舉措。中國高新科技產(chǎn)業(yè)想要突圍,實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展,就要加大自主創(chuàng)新和自主知識產(chǎn)權的保護力度,充分利用好政策空間,加大知識產(chǎn)權保護力度,富有智慧、充滿底氣地進行堅決抵制。
【關鍵詞】貿(mào)易逆差 高新科技產(chǎn)業(yè) 中國制造 【中圖分類號】F74 【文獻標識碼】A
美國301調(diào)查報告的核心是關注中國高新科技產(chǎn)業(yè)政策
美國301調(diào)查報告的第一章就緊緊抓住中國《國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃綱要》和《中國制造2025》兩份核心文件,總結(jié)了中國政府主導科技進步的政策框架,討論這些產(chǎn)業(yè)政策對美國創(chuàng)新生態(tài)體系的損害,特別強調(diào)中國的政策歧視剝奪了美國企業(yè)從他們的創(chuàng)新技術中獲益的權利。美國關注的《中國制造2025》中的主要政策包括:第一,中國政府加強戰(zhàn)略研究和規(guī)劃引導,完善相關支持政策,為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。第二,加強關鍵核心技術攻關,加速科技成果產(chǎn)業(yè)化,提高關鍵環(huán)節(jié)和重點領域的創(chuàng)新能力。第三,促進軍民融合深度發(fā)展。大力推動國防裝備采用先進的民用標準,推動軍用技術標準向民用領域的轉(zhuǎn)化和應用。第四,減少關鍵核心技術與高端裝備對外依存度,加強以企業(yè)為主體的制造業(yè)創(chuàng)新體系的建設。第五,政府對品牌建設的支持,對行業(yè)骨干企業(yè)的扶持補貼,等等。
301調(diào)查報告的第二、三章則重點分析了中國技術轉(zhuǎn)移機制的“歧視性”。目前,外商在中國可以以獨資、合營、合作的形式經(jīng)營。301調(diào)查報告認為,中國以《外商投資指導目錄》的形式,在包括高科技產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的多個行業(yè)設定限制。中國的產(chǎn)業(yè)準入要求外商將技術轉(zhuǎn)移到合資企業(yè),從而使得中方合資伙伴獲得美國的先進技術。同時,301調(diào)查報告還指出,中國的行政審查是中國獲得美國企業(yè)技術的主要手段。報告認為,中國的技術轉(zhuǎn)讓機制對美國企業(yè)造成了兩方面的負擔和限制:第一,如果不轉(zhuǎn)讓技術,美國企業(yè)將會失去全球增長最快的中國市場;第二,如果轉(zhuǎn)讓技術,會損害美企業(yè)全球技術競爭力。
在美國301調(diào)查報告中,對中國的航天、汽車和云計算產(chǎn)業(yè)給予了高度關注,我們以這三個產(chǎn)業(yè)為例進行具體分析。
航天產(chǎn)業(yè)屬于我國自始至終以自主開發(fā)為主的一類產(chǎn)業(yè)。自1971年國產(chǎn)大飛機研發(fā)工作開始,我國飛機研發(fā)制造發(fā)展歷程較為曲折,直到2002年成立的ARJ21機型項目立項,我國民用航空飛機才正式開啟了自主研發(fā)之路。2017年,C919客機試飛成功,標志著我國民航進入了新的發(fā)展階段,我國客機相關專利新公開數(shù)量為146個。航空產(chǎn)業(yè)是美國發(fā)展最活躍的部門之一。從美國來看,無論是先進技術的發(fā)展水平、生產(chǎn)規(guī)模、產(chǎn)品種類,還是職工數(shù)量,美國航空工業(yè)都是全世界最強大的航空工業(yè)。
汽車尤其是新能源汽車是我國以引進國外先進技術為主而發(fā)展的一類產(chǎn)業(yè)。美國是全球最大的新能源汽車產(chǎn)銷國之一,政府十分重視污染氣體排放,近幾屆政府在新能源汽車推廣問題上可謂不遺余力。正是在美國政府的大力支持下,美國取得了新能源汽車領域的技術優(yōu)勢。而中國的新能源汽車發(fā)展比較晚,一些關鍵技術不過硬,中國新能源汽車尚處于起步階段。
云計算是新技術領域,中國和美國相對處于同一起跑線。即便如此,國內(nèi)云計算產(chǎn)業(yè)起步于2007年,整體落后于美國五年左右,還沒有完成完整產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈的構建。美國聯(lián)邦信息委員會自2009年發(fā)布聯(lián)邦政府云計算發(fā)展計劃,引導政府部門利用云計算改善工作效率和降低IT投入;2010年提出“云優(yōu)先”策略;2011年發(fā)布《美國聯(lián)邦云計算戰(zhàn)略》;2012年5月美國發(fā)布數(shù)字政府戰(zhàn)略。這些措施使美國在一個完全初始的行業(yè)內(nèi)迅速成為領導者。此外,美國聯(lián)邦政府每年投入約200億美元用于云計算的采購與研發(fā),這幾乎占當前美國云計算產(chǎn)值的40%。相比之下,中國政府對云產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)支持始于2015年。這一年,國務院印發(fā)了《關于促進云計算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》。
WTO法律框架下高新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策運用空間
WTO法律主要涉及貿(mào)易政策,但對產(chǎn)業(yè)政策的運用也有若干規(guī)定。中國加入WTO后,曾受到過美國在高科技領域的起訴,如中美集成電路增值稅案、中國向進口汽車零件征收關稅案。下面結(jié)合WTO法律及已有案例分析WTO框架下高新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可能政策空間。
首先,關于幼稚產(chǎn)業(yè)的規(guī)定。在WTO的法律框架中,幼稚產(chǎn)業(yè)是合理合法的保護對象。關貿(mào)總協(xié)定(以下稱為“GATT”)第18條規(guī)定,發(fā)展中國家可為某一特定工業(yè)的建立提供需要的關稅保護等保護措施。對于幼稚工業(yè),GATT的解釋是:(1)建立新的工業(yè);(2)現(xiàn)有的工業(yè)中建設一項新分支生產(chǎn)部門;(3)對現(xiàn)有工業(yè)的重大改造;(4)因戰(zhàn)爭或自然災害而遭到破壞或重大損壞的工業(yè)重建。許多學者根據(jù)WTO法律文件的界定,將幼稚產(chǎn)業(yè)定義為新建、改建和重建的工業(yè)。我國的云計算產(chǎn)業(yè)和新能源產(chǎn)業(yè)都具備幼稚產(chǎn)業(yè)的特點。
其次,關于補貼問題。出口補貼和進口替代補貼是WTO的禁止性補貼。加入WTO以來,我國出口補貼已經(jīng)基本被清理。目前,對可能構成可訴性補貼的產(chǎn)業(yè)政策要認真研究,現(xiàn)階段最復雜且最不易把握的是可能構成可訴性補貼的各種產(chǎn)業(yè)補貼政策。當前,我國扶持科技產(chǎn)業(yè)的政策應盡量避免構成可訴性補貼。WTO法允許各國使用一定的不可訴補貼,例如研發(fā)補貼。一般來說,我國對研發(fā)實施補貼的金額不應超過工業(yè)研究成本的75%或競爭前期開發(fā)活動費用的50%,并且在成本開支的項目上也要注意符合WTO關于研發(fā)補貼運用的具體規(guī)定。
再次,關于知識產(chǎn)權政策。中國高新科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開知識產(chǎn)權保護。在該領域,美國等發(fā)達國家對中國的貿(mào)易限制、技術轉(zhuǎn)讓限制十分多。因此,中國提出了自主創(chuàng)新的發(fā)展路徑。在知識產(chǎn)權問題上,在遵守WTO規(guī)定的同時,企業(yè)創(chuàng)新要多渠道地了解和掌握世界高新技術產(chǎn)品供求狀況與發(fā)展趨勢,尋找確定切入點和突破口,提高自主創(chuàng)新水平。
最后,關于爭端解決問題。面臨美國301調(diào)查這類的貿(mào)易大棒,中國會啟動WTO程序解決爭端,但即便是雙邊解決爭端,也需要注重爭端解決中的政策技巧。按照WTO的法律規(guī)定,一國只有在國內(nèi)相同產(chǎn)業(yè)遭到損害的情況下才可以使用保障措施。美國301調(diào)查報告在申述中國技術轉(zhuǎn)讓政策時,提供了其產(chǎn)業(yè)受到損害的理由。如前所述,301報告中提出的中國技術轉(zhuǎn)讓機制對于美國企業(yè)造成了兩方面的損害理由相對寬泛,說服力不強。因此,中國在運用WTO爭端解決機制的時候,可以在這兩點上抗辯。
中國高新科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對策
第一,中美企業(yè)正面臨競爭的轉(zhuǎn)折期,中國高新科技產(chǎn)業(yè)將面臨著更為艱苦的競爭環(huán)境。這是因為發(fā)達國家出于保持其國際競爭優(yōu)勢會繼續(xù)對某些技術出口進行限制,我們的技術跟蹤和學習勢必受阻;另外,由于市場的更加開放,“市場換技術”作用勢必減弱。此次美國發(fā)起301調(diào)查,說明發(fā)達國家會運用各種工具進行直接打壓。因此,加大自主創(chuàng)新和自主知識產(chǎn)權的保護,通過自我奮斗來實現(xiàn)中國制造業(yè)的崛起和產(chǎn)業(yè)升級是一條必由之路。
第二,中國發(fā)展高新科技產(chǎn)業(yè)是合理的發(fā)展訴求,面對貿(mào)易保護主義的打壓要有底氣??梢哉f,中國高新科技產(chǎn)業(yè)屬于發(fā)展初期,甚至屬于幼稚產(chǎn)業(yè)。那么,美國對中國幼稚產(chǎn)業(yè)進行打擊,其目的是遏制中國制造的未來競爭能力,這樣的貿(mào)易保護是不合理的。20世紀80年代,美國提出了戰(zhàn)略性貿(mào)易政策的理論。所謂的戰(zhàn)略性貿(mào)易政策是指一國政府在不完全競爭和規(guī)模經(jīng)濟條件下,憑借生產(chǎn)、出口補貼或保護國內(nèi)市場等措施和手段扶持本國戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的成長,獲取規(guī)模經(jīng)濟收益。增強其在國際市場上的競爭能力,美國可以使用戰(zhàn)略性貿(mào)易政策,為什么中國不可以使用?對于中國來說,戰(zhàn)略性貿(mào)易理論或者幼稚工業(yè)保護理論都可以為中國發(fā)展高新科技產(chǎn)業(yè)提供理論支撐,中國推出中國制造2025計劃應該是正當?shù)摹?/p>
第三,發(fā)展高新科技產(chǎn)業(yè)應準守國際規(guī)則,充分利用好政策空間。中國應注重細化高新科技產(chǎn)業(yè)的政策,要在WTO的框架下,充分利用好產(chǎn)業(yè)政策和貿(mào)易政策。一方面要嚴格遵守知識產(chǎn)權協(xié)定,積極營造中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的知識產(chǎn)權軟環(huán)境;另一方面,可以適當運用政策空間,贏得產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會,例如,根據(jù)《補貼反補貼措施協(xié)議》不可訴補貼的使用雖有嚴格的限制,但對公司進行研究活動的援助,或?qū)Ω叩冉逃龣C構或研究機構與公司簽約進行研究活動的援助補貼是允許使用的,因此我國可以采取相應的措施,對高新科技產(chǎn)業(yè)進行扶植,創(chuàng)造外部經(jīng)濟效應。
第四,把加強知識產(chǎn)權保護的工作做細致。習近平主席2018年4月在博鰲論壇的主旨講話中非常具體地提到,“將重新組建國家知識產(chǎn)權局,完善加大執(zhí)法力度,把違法成本顯著提上去,把法律威懾作用充分發(fā)揮出來。我們鼓勵中外企業(yè)開展正常技術交流合作,保護在華外資企業(yè)合法知識產(chǎn)權”。從機制到制度,推進知識產(chǎn)權保護工作就需要這樣落地的政策。中國保護知識產(chǎn)權,不是被打壓出來的被動行為,而是企業(yè)成長、經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生性動力,在內(nèi)生動力的推動下把工作做到實處。
最后,應對301調(diào)查的策略應是積極主動的,更應該是富有智慧的。要堅決抵制美國單邊主義的行為,不承認其在WTO框架下的合法性;既然301調(diào)查不具備合法性,那么中美談判就不應該在301調(diào)查的框架下進行,而應該在平等的框架下,在保護知識產(chǎn)權、建立健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展機制的共識基礎上進行談判;如果談判不順利,中國也不應該輕易讓步,要明確,中國制造2025是中國經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇,不容許其他國家遏制。
(作者為中國人民大學經(jīng)濟學院黨委書記、教授,中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員)
【參考文獻】
①《這三大問題帶你看穿中美貿(mào)易摩擦》,新華網(wǎng),2018年4月11日。
責編/宋睿宸 美編/李祥峰
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