【摘要】十九大報(bào)告就進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)，提出了若干新的具體要求。落實(shí)十九大精神，建設(shè)新時(shí)代法治政府，必須全面推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式；增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，此外，要形成科學(xué)合理的管理體制，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法。

【關(guān)鍵詞】十九大  法治政府  依法行政    【中圖分類號(hào)】D602    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會(huì)的決勝期。其中包括基本建成法治政府的目標(biāo)。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院曾發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》確定了法治政府的總體目標(biāo)：職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信。十九大報(bào)告在上述總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步對(duì)法治政府建設(shè)提出了若干新的具體要求。

推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

法治政府建設(shè)最重要最基本的要求是依法行政。依法行政包括依法制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，也包括依法執(zhí)法。在行政立法日趨完善的條件下，相較于依法進(jìn)行行政立法，依法執(zhí)法在依法行政中具有更為重要的地位。依法執(zhí)法有形式意義的依法執(zhí)法和實(shí)質(zhì)意義的依法執(zhí)法。形式意義的依法執(zhí)法指行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法律、法規(guī)、規(guī)章明確的條文、規(guī)則執(zhí)法；實(shí)質(zhì)意義的依法執(zhí)法則要求行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)依法律、法規(guī)、規(guī)章明確的條文、規(guī)則執(zhí)法，而且還要求行政機(jī)關(guān)依法律原理、原則和法律條文所蘊(yùn)含的價(jià)值、理念執(zhí)法，要求執(zhí)法者嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

首先，“嚴(yán)格執(zhí)法”要求執(zhí)法者執(zhí)法鐵面無(wú)私，不放縱違法行為，不法外施恩，不網(wǎng)開(kāi)一面。特別是對(duì)于黃賭毒和假冒偽劣、坑蒙拐騙、網(wǎng)絡(luò)詐騙等損害人民群眾生命健康和嚴(yán)重侵害公民、法人或其他組織財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，絕不心慈手軟，依法該采取行政強(qiáng)制措施的堅(jiān)決采取行政強(qiáng)制措施，依法該科處行政處罰的堅(jiān)決科處行政處罰，行為構(gòu)成犯罪的必須移交司法機(jī)關(guān)處理，不能以罰代刑。

其次，“規(guī)范執(zhí)法”要求執(zhí)法者嚴(yán)格依法定權(quán)限、法定規(guī)則、法定程序執(zhí)法。依法定權(quán)限執(zhí)法要求執(zhí)法機(jī)關(guān)公開(kāi)權(quán)力清單，保證執(zhí)法不越位、不錯(cuò)位、不缺位；依法定規(guī)則執(zhí)法要求執(zhí)法機(jī)關(guān)公開(kāi)執(zhí)法依據(jù)，并制定和公開(kāi)執(zhí)法基準(zhǔn)。因?yàn)榉煞ㄒ?guī)的規(guī)定往往過(guò)于原則、抽象，需要通過(guò)執(zhí)法基準(zhǔn)予以細(xì)化和具體化；依法定程序執(zhí)法要求執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)遵守法定方式和手續(xù)、步驟，如出示證件、表明身份、說(shuō)明理由、聽(tīng)取陳述申辯等。

再次，“公正執(zhí)法”要求執(zhí)法者執(zhí)法不偏私、如執(zhí)法事項(xiàng)與之有利害關(guān)系，應(yīng)主動(dòng)回避；平等對(duì)待行政相對(duì)人，不歧視弱者和弱勢(shì)群體；如多個(gè)行政相對(duì)人申請(qǐng)同一行政許可事項(xiàng)，應(yīng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣、考試、考核等公平競(jìng)爭(zhēng)程序選擇被許可人；如多個(gè)行政相對(duì)人實(shí)施相同或不同的行政違法行為，應(yīng)根據(jù)其各自違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會(huì)危害程度等給予處罰，做到過(guò)罰相當(dāng)；執(zhí)法只考慮相關(guān)因素，不考慮不相關(guān)因素。

最后，“文明執(zhí)法”要求執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中擺事實(shí)，講道理，以理服人，以法服人；執(zhí)法時(shí)講究語(yǔ)言文明，舉止文明，尊重行政相對(duì)人的人格；不得任性、恣意，不得主觀武斷、濫用職權(quán)；嚴(yán)禁暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、釣魚(yú)執(zhí)法、養(yǎng)魚(yú)執(zhí)法。

轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式

“轉(zhuǎn)變政府職能”要求政府和政府工作人員牢固樹(shù)立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，堅(jiān)持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，政府只管政府該管的事，只行使宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等政府該行使的職能。

在宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管方面，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》作出明確規(guī)定。一方面，健全發(fā)展規(guī)劃、投資管理、財(cái)政稅收、金融等方面的法律制度，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施。……完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，大幅縮減政府定價(jià)種類和項(xiàng)目，制定并公布政府定價(jià)目錄，全面放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域商品和服務(wù)價(jià)格。另一方面，清理、廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，破除部門(mén)保護(hù)、地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷。深化商事制度改革，……實(shí)現(xiàn)工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證三證合一、一照一碼。……實(shí)行綜合監(jiān)管，推廣隨機(jī)抽查，探索智能監(jiān)管。加強(qiáng)社會(huì)信用體系建設(shè)，建立健全全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)信用代碼制度和信用信息共享交換平臺(tái)，推進(jìn)企業(yè)信用信息公示全國(guó)一張網(wǎng)建設(shè)，依法保護(hù)企業(yè)和個(gè)人信息安全等。

在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，需要做到以下兩個(gè)方面。一是提高社會(huì)治理科學(xué)化和法治化水平。完善社會(huì)組織登記管理制度。適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。支持和發(fā)展社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和志愿服務(wù)組織。規(guī)范和引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)社團(tuán)社群健康發(fā)展，加強(qiáng)監(jiān)督管理。深入推進(jìn)社會(huì)治安綜合治理，……有效防范管控影響社會(huì)安定的問(wèn)題，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全。提高公共突發(fā)事件防范處置和防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)能力。全方位強(qiáng)化安全生產(chǎn)，全過(guò)程保障食品藥品安全。推進(jìn)社會(huì)自治，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。二是，著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)、調(diào)節(jié)收入分配和完善社會(huì)保障職能，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、法定化。建立健全政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)制度。……凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)；確需政府參與的，實(shí)行政府和社會(huì)資本合作模式。

關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》確定的任務(wù)主要是：加快建立和完善有效約束開(kāi)發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。深化資源型產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，完善并嚴(yán)格實(shí)行環(huán)境信息公開(kāi)制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和污染物排放總量控制制度。健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。

在“深化簡(jiǎn)政放權(quán)”“創(chuàng)新監(jiān)管方式”方面，首先，要求繼續(xù)全面清理行政審批事項(xiàng)，最大限度減少政府對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的許可，最大限度縮小投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的范圍，最大幅度減少對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定和對(duì)行政相對(duì)人辦事的各種奇葩證明的要求；對(duì)直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更方便有效的行政許可事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理；加大取消和下放束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，影響群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)行政許可事項(xiàng)的力度，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。其次，要充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、人工智能和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在行政監(jiān)管中的作用。利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管不僅可以大大提高監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率，而且可以為行政相對(duì)人提供更多的便利（讓數(shù)據(jù)“多跑路”，讓相對(duì)人“少跑腿”），盡量減少監(jiān)管者與被監(jiān)管者的矛盾和沖突。因此，各級(jí)政府均應(yīng)加強(qiáng)行政監(jiān)管的平臺(tái)建設(shè)，實(shí)施在線監(jiān)督并將監(jiān)督數(shù)據(jù)向社會(huì)公開(kāi)；行政監(jiān)管方式的創(chuàng)新還包括擴(kuò)大社會(huì)公眾參與、推進(jìn)在監(jiān)管過(guò)程中與行政相對(duì)人協(xié)商、互動(dòng)、通過(guò)與行政相對(duì)人簽訂行政協(xié)議實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)等。

增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府

“增強(qiáng)政府公信力”首先要求政府依法履職，杜絕亂作為和不作為，盡量減少和清除“三拍”決策和“政績(jī)”工程，避免其給人民群眾利益造成的重大損害；其次要進(jìn)一步推進(jìn)政府和政府工作人員誠(chéng)信守法。因?yàn)檎驼ぷ魅藛T不誠(chéng)信，打著“公共利益”的招牌，追求自己的私利，甚至為了罰款收費(fèi)進(jìn)行“釣魚(yú)執(zhí)法”，這些對(duì)政府公信力損害最大；最后，增強(qiáng)政府公信力，需要全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外，政府運(yùn)作不僅應(yīng)結(jié)果公開(kāi)，而且應(yīng)過(guò)程公開(kāi)，不僅決策公開(kāi)，而且執(zhí)行公開(kāi)，不僅管理公開(kāi)，而且服務(wù)公開(kāi)。政府只有在陽(yáng)光下運(yùn)作，打造“透明政府”，才能不斷增強(qiáng)公信力。

“增強(qiáng)政府執(zhí)行力” 則要求政府和政府工作人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，全面提高依法行政的能力，提高政府治理能力和現(xiàn)代化治理水平。為此，必須加強(qiáng)對(duì)政府工作人員法律知識(shí)、法治理念和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的培訓(xùn)，使之既善于運(yùn)用法治思維、法治方式和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行執(zhí)法，改進(jìn)執(zhí)法質(zhì)量和提高執(zhí)法效率，又善于運(yùn)用法治思維、法治方式和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)解決行政執(zhí)法過(guò)程中的爭(zhēng)議、糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”是法治政府建設(shè)的重要目標(biāo)。十九大報(bào)告在闡述新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和基本方略時(shí)，強(qiáng)調(diào)我們的一切工作要以人民為中心，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，要堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生。大力發(fā)展和改進(jìn)公共服務(wù)，保障和改善民生是現(xiàn)代政府不可推卸的責(zé)任。為此，政府特別需要在“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”方面有所作為，以解決這些最基本的民生問(wèn)題。此外，政府還應(yīng)在脫貧攻堅(jiān)上下大力氣，保證全體人民有更多獲得感。法治政府必然和必需是服務(wù)型政府。政府只有不斷為人民提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，人民才會(huì)滿意、才會(huì)擁護(hù)和支持政府。

形成科學(xué)合理的管理體制，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法

關(guān)于“形成科學(xué)合理的管理體制”，十九大報(bào)告是將行政管理體制放在黨和國(guó)家整個(gè)機(jī)構(gòu)設(shè)置和治理機(jī)制中進(jìn)行考慮、謀劃和設(shè)計(jì)的。報(bào)告指出，要“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制”， “在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”。實(shí)行職能相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公的體制，其意義是多方面的，首先是有利于節(jié)約成本，提高效率；其次是有利于減少機(jī)構(gòu)職能重復(fù)，避免相互磨擦沖突，加強(qiáng)相應(yīng)管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，再次是有利于加強(qiáng)黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，黨政機(jī)關(guān)合署辦公必須依黨規(guī)國(guó)法進(jìn)行，保證我國(guó)根本政治制度——人民代表大會(huì)制度的全面實(shí)施，相應(yīng)機(jī)構(gòu)仍應(yīng)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，接受人民代表大會(huì)監(jiān)督（同時(shí)對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)和接受黨委監(jiān)督）。

“完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法”是法治國(guó)家、法治政府的基本要求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各類組織法，特別是行政組織法仍不完善。例如，國(guó)務(wù)院各部門(mén)、地方省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都沒(méi)有專門(mén)的組織法，國(guó)家對(duì)其組織、職能、編制等的調(diào)整、規(guī)范主要通過(guò)行政行為法和“三定方案”“三定規(guī)定”等政府文件進(jìn)行。造成這種情況的原因除了我們過(guò)去組織法觀念淡薄以外，還因?yàn)楦母镩_(kāi)放以來(lái)，我們的政府機(jī)構(gòu)一直在不斷進(jìn)行改革，整個(gè)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置一直在不斷的變動(dòng)中，從而難以制定具有相對(duì)穩(wěn)定性的行政組織法。十九大以后，行政機(jī)構(gòu)改革將進(jìn)一步深入進(jìn)行并將取得重大成效。在各級(jí)各類機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)、任務(wù)基本實(shí)現(xiàn)，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置具有相對(duì)穩(wěn)定性以后，我們既可以而且必須啟動(dòng)各種行政組織法的立法，如國(guó)務(wù)院各部委的組織條例、各直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的組織簡(jiǎn)則，省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府的組織法等。這是一個(gè)需要幾年或十幾年才能完成的相當(dāng)宏大的工程，我們可以先易后難，先從較傳統(tǒng)、較穩(wěn)定部門(mén)（如公安部、財(cái)政部、教育部、民政部、交通部等）的組織條例開(kāi)始，一年完成五個(gè)至十個(gè)，到黨的二十大時(shí)，我國(guó)就可以有一個(gè)一定規(guī)模的行政組織法體系。行政組織法建設(shè)是法治政府建設(shè)不可缺少的部分，我們必須下大決心和下大力氣做好這件事情。

（作者為北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任，北京大學(xué)法學(xué)院講席教授）

【參考文獻(xiàn)】

①《中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，北京：人民出版社，2017年。

責(zé)編/孫娜    美編/楊玲玲

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