【摘要】法律濃縮了社會的基本底線共識，蘊含著諸多不能觸動的價值觀念。在全面深化改革進程中，運用法治手段才能突破利益固化的藩籬。改革與法治都是動態(tài)的，二者都處于不斷完善的過程中，改革要在法治的框架中進行，法治也要回應改革的成果。通過不斷試錯與糾錯的改革過程，獲得最符合中國特色社會主義道路、最能體現廣大群眾根本利益、最接近社會共識的方案，最終將其轉化為法律。

【關鍵詞】依法治國  改革  試錯   

【中圖分類號】D920.1    【文獻標識碼】A

黨的十八大以來，全面深化改革取得重大突破，改革全面發(fā)力、多點突破、縱深推進，重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進展，主要領域改革主體框架基本確立。全面深化改革涉及經濟、政治、行政、司法、社會運行體制等多個領域，改革壓力大、任務艱巨。在全面依法治國的背景下，如何將改革納入法治體系，是關乎國家治理體系和治理能力的重大問題。

改革過程中可能會出現改革內容與法治要求相沖突的尷尬局面

改革本身就是對現行秩序的一種調整，是在現行制度不適應社會發(fā)展狀況時的革故鼎新。在我國改革開放過程中可能會出現一些改革內容與法治要求相沖突的尷尬局面。例如，我國現行法不許可農村土地自由流轉，農村資產無法向資本轉化，不能獨立成為市場交易要素。但是目前農村土地的社會保障功能日趨削弱，隨著城市化與工業(yè)化進程的加速，農村土地自由流轉的必要性和緊迫性進一步加強，一些地方政府為使農民獲得更多的財產收益，許可農村土地承包經營權、農民宅基地房自由流轉，并為此建構了農村土地承包經營權交易中心等服務平臺。然而在我國法律并沒有修改或授權地方調整現行法時，完全可能出現地方政府許可土地自由流轉，但法院卻判決土地流轉合同無效的尷尬局面。

又如，《中華人民共和國電力法》制定于20世紀90年代，它確定的“發(fā)電—輸電—配電—售電”垂直一體化的模式早已被電力改革實踐所突破，但該法目前還沒有修改更新。這些改革雖然都具有正當性和合理性，卻難免與法律有不相適應之處，更遑論個別地方政府打著改革的旗號，傷害人民根本利益的“假改革”了?？梢?，如何處理全面深化改革與全面依法治國的關系，更好維護法律權威，是當前我們亟需破解的課題。

將全面深化改革納入法治框架意義重大

習近平總書記多次提到改革方法論的重要性。在處理改革與法治的關系上，他指出，“凡屬重大改革都要于法有據”，這一論斷確認了改革的法治路徑，深刻闡釋了正確改革方法論的基本內核。早在2015年的新年賀詞中，習近平總書記就指出，“我們要讓全面深化改革、全面推進依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪，推動全面建成小康社會的目標如期實現”。

將全面深化改革納入法治框架，一是確認了法治在國家治理中的重要地位。黨的十八大以來，習近平總書記站在黨和國家事業(yè)全局的高度，多次就依法治國發(fā)表重要論述，提出加快建設社會主義法治國家的方向和基本思路，強調要實現立法和改革決策相銜接，進一步強調了全面深化改革中法治的重要分量。

二是有助于進一步理順中央與地方的關系。全面深化改革是一項系統(tǒng)的復雜工程，需要加強頂層設計和整體謀劃，要在執(zhí)行貫徹主要改革舉措的基礎上，深入研究各項改革措施的關聯性、可行性，形成“全國一盤棋”的局面。我國各地區(qū)經濟發(fā)展不平衡，改革必須因地制宜、因時制宜，各地的改革方案必然有所不同。若沒有中央的統(tǒng)一規(guī)劃，各地、各部門改革路徑必然千差萬別。在法治指導下的改革實際上就是以頂層設計為基礎的改革，改革按照黨的領導統(tǒng)一進行，中央和地方在改革中的權限明晰、職責清楚。將全面深化改革納入法治框架，改革必須具有系統(tǒng)性、穩(wěn)定性，法律的權威性也保障了改革的力度與硬度，確保各項改革措施的可操作性強，不至于朝令夕改。

三是可以進一步凝聚改革共識。改革已經進入攻堅期和深水區(qū)，很多矛盾越來越尖銳，不能再拖延的問題越來越多，可供騰挪的空間、允許試錯的限度越來越小。當前，我國面臨經濟社會雙重轉型的挑戰(zhàn)，問題復雜、矛盾交織，治理難度前所未有。改革要突破利益固化的藩籬，必須要采取法治手段。因為法律濃縮了社會的基本底線共識，蘊含著諸多不能觸動的價值觀念，運用法治手段突破利益固化的藩籬，更能凝聚社會共識，更能啃下改革攻堅期的“硬骨頭”，涉過利益格局調整的深水區(qū)。

正確區(qū)分“改革試錯”與“濫用權力”

改革必然伴隨著試錯的過程，如何正確區(qū)分“改革試錯”與“濫用權力”，辨別真改革與假改革，鼓勵真改革者銳意改革而無后顧之憂，是全面深化改革中的一個重要問題。法治對改革的基礎性作用首先就體現在它為改革確定了基本的價值目標，可以避免改革出現全局性的、不可逆轉的錯誤，最大限度地降低改革成本。法治可以確保改革的目的正當、方案合理與程序正義。這樣就可以區(qū)分促進社會發(fā)展、推崇社會主義基本價值理念的真改革者與借改革漁利的偽改革者。

法治與社會轉型的一致性，決定了法治與改革可以享有共同的話語系統(tǒng)。因為既然社會存在改革的要求，就意味著現行法存在一定缺陷，需要革新與完善。之所以要求改革先行先試而不是直接修改法律，恰好是因為我們對法律如何革新尚未形成共識，需要在改革中通過各種試錯達成共識。法治為改革設置的“緊箍咒”無非是一個社會不能更易的價值底線和理念追求，并非要求改革必須嚴格按照法律條文“亦步亦趨”，這樣就會消解改革的意義。所以說，真正的改革不會偏離法治軌道，而是在法治框架內實現制度革新。符合實質法治、保障民生、限制權力濫用、尊重程序的改革，都是真改革。

盡管如此，突破現行法的改革措施，還是必須要取得法律的授權。在操作層面，法律往往不宜授權由某個部門或某個地方進行改革。對此，可采取的方法是：若改革措施與全國人民代表大會制定的法律有出入，依據憲法規(guī)定的國家權力分配規(guī)則，由全國人大授權國務院、最高人民法院或最高人民檢察院進行改革。如果現行法并沒有關于改革內容的規(guī)定，若改革措施在中央各部門、地方政府權限內的，無需取得授權，但改革也必須遵守法治的基本價值；若這些改革措施超過其權限，則也應取得法律的授權。這樣就可以把“先行先試”和“于法有據”統(tǒng)一起來，把大膽試錯和加強頂層設計協(xié)調起來，把堅持原則和鼓勵創(chuàng)新結合起來。

改革與法治都是動態(tài)的，二者都處于不斷完善的過程中。改革要在法治的框架中進行，法治也要回應改革的成果。改革的實質是在約定的社會條件下“摸著石頭過河”，通過試錯與糾錯，獲得最符合中國特色社會主義道路、最能體現廣大群眾根本利益、最接近社會共識的方案，最終將其固化為法律。在處理改革與法律的關系時，還應當加強對相關立法工作的協(xié)調，注意及時修改法律。如果實踐證明改革措施卓有成效，獲得了社會共識，就應及時修改法律，將改革的成果固化，注重改革與法治的耦合性與有機關聯，以避免為反復改革付出巨大的制度變革成本。建立在不斷試錯基礎上的法律更具有實踐品格，也更容易為人民所接受，最終可以確保法律的順利執(zhí)行與適用，使法治不僅成為國家治理與社會治理的基本手段，而且也真正成為一種生活方式。

（作者為清華大學《清華法學》編輯部主任、北京大學國際知識產權研究中心研究員）

【參考文獻】

①姜明安：《改革、法治與國家治理現代化》，《中共中央黨校學報》，2014年第4期。

②張文顯：《新時代全面依法治國的思想、方略和實踐》，《中國法學》，2017年第6期。

③陳金釗：《法治與改革的關系及改革頂層設計》，《法學》，2014年第8期。

④朱景文：《法治與改革的關系》，《法制與社會發(fā)展》，2015年第5期。

責編/趙橙涔    美編/楊玲玲

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