表2 八大建筑業(yè)央企負債率
央企的資本金泡沫，對于其中參與的金融機構(gòu)也同樣構(gòu)成高風(fēng)險，總體而言，不利于整個PPP市場的持續(xù)發(fā)展。而國內(nèi)外關(guān)于財務(wù)負擔(dān)過重引發(fā)的PPP項目公司破產(chǎn)的實例也是數(shù)不勝數(shù)，各大央企應(yīng)進行深思。
二、192號文解讀
作為規(guī)范央企開展PPP項目，192號文從風(fēng)險角度提出對PPP項目的“六大要求”以及“八項禁令”。“六大要求”從強化集團管控、嚴(yán)格準(zhǔn)入條件、控制規(guī)模、優(yōu)化合作、規(guī)范會計核算以及責(zé)任追究等六大角度對PPP項目進行引導(dǎo)；“八大禁令”則從項目經(jīng)濟性、付費來源是否有保障、是否會推高負債率、子企業(yè)是否具有高風(fēng)險、子企業(yè)是否為非投資金融類企業(yè)、項目是否是通過引入“明股實債”類股權(quán)資金或購買劣后級份額等方式承擔(dān)了應(yīng)由他方承受的風(fēng)險、項目是否對外提供擔(dān)保以及項目是否是瑕疵項目以及是否是重大風(fēng)險倉促上馬，如果有以上情況，則應(yīng)禁止。
192號文通知明確提出要總額控制：一是科學(xué)決策，強調(diào)經(jīng)濟性，不得不計成本回報盲目上項目；在通過財政承受能力的項目中，優(yōu)先選擇發(fā)改、財政入庫項目。二是控制規(guī)模投資不允許超過上年凈資產(chǎn)的50%，資產(chǎn)負債率高于85%或近2年連續(xù)虧損的子企業(yè)不得單獨投資PPP項目、央企PPP負債需要有地方政府運營收益保證無保障項目可能面臨退出或重新設(shè)計，不得只融資、不建設(shè)運營。三是落實融資，資本金可以引入資管、保險和養(yǎng)老金，但要同股同權(quán)，不得擔(dān)保、明股實債或劣后。四是嚴(yán)格并表。五是堅決整改，不具備經(jīng)濟性或存在重大問題的，該停就停，未開工的不開工。
總結(jié)而言，國資委192號文從不同方面對PPP項目進行約束，有助于PPP項目的規(guī)范管理。作為PPP項目的主要社會資本方，央企參與PPP項目會更加收緊，未來的PPP項目建設(shè)管理，會是一個由量到質(zhì)的變化。
三、央企現(xiàn)行做法與192號文規(guī)范之不匹配
（1）審批程序不匹配
在審批程序方面，192號文要求“由集團總部負責(zé)統(tǒng)一審批PPP業(yè)務(wù)”，但是實際情況中由于招標(biāo)時間有限、央企在某些項目上投資額較小使得在真正操作過程中與192號文要求的統(tǒng)一審批有所出入。
（2）項目選擇不匹配
在項目選擇方面，192號文要求“優(yōu)先選擇發(fā)展改革、財政等部門入庫項目”，而實際情況中確是項目先完成中標(biāo)才進行信息平臺錄入的，而且就投資收益率而言，投資收益率低的項目并非沒有投資價值了。
（3）規(guī)?？刂撇黄ヅ?/strong>
在規(guī)?？刂品矫?，192號文要求“納入中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控范圍的企業(yè)集團，累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團合并凈資產(chǎn)的50%，不得因開展PPP業(yè)務(wù)推高企業(yè)負債率”，每個企業(yè)集團都會設(shè)置凈投資上限總額，集團任務(wù)會分解到各級權(quán)屬企業(yè)，如果企業(yè)集團凈投資超越上限，其下屬企業(yè)邊不能進行PPP項目。
（4）擔(dān)保形式不匹配
在擔(dān)保問題方面，192號文要求“在PPP項目股權(quán)合作中，不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等”、“確需股東擔(dān)保的應(yīng)有各方股東按照出資比例共同擔(dān)保”，在新規(guī)要求下，當(dāng)項目公司通過PPP項目合同要求收益質(zhì)押時，如果金融機構(gòu)要求擔(dān)保，只能通過其他非央企股東進行。
（5）股權(quán)結(jié)構(gòu)不匹配
在優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)方面，如果政府房以及央企不使用“明股實債”，那么財務(wù)投資人的投資興趣和投資方式會受到嚴(yán)重影響。在192號文的指導(dǎo)下啊，只有打破理性資金的剛性兌付，財務(wù)投資人才能夠參與到PPP項目的商業(yè)邏輯中。
四、192號文指導(dǎo)下央企的PPP之路
推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是中國當(dāng)前經(jīng)濟改革發(fā)展的主線。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的階段性重點是“三去一降一補”，，其中，去杠桿是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之一，而國企降杠桿是去杠桿的重中之重。去杠桿的本質(zhì)是營造優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟金融生態(tài)，通過降低杠桿率，促使企業(yè)可以更加健康發(fā)展。其關(guān)鍵在于優(yōu)化杠桿結(jié)構(gòu)提升其質(zhì)量。因此，央企參與PPP受到了更嚴(yán)格的杠桿率限制，原來的出表渠道被封鎖，由此央企應(yīng)當(dāng)謹慎對待PPP項目，出表的困難導(dǎo)致投資PPP項目越多，資產(chǎn)負債率越高。
在192號文的規(guī)范指導(dǎo)下，國資委已經(jīng)探索建立了中央企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險管控機制，筆者認為，央企應(yīng)嚴(yán)格試行“五控制”、“三增”，降低杠桿，解決風(fēng)險、優(yōu)化結(jié)構(gòu)實現(xiàn)良性發(fā)展。
（1）央企應(yīng)做到“五控制”。具體而言，這包括：1）控行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。由于企業(yè)不同，資本結(jié)構(gòu)以及發(fā)展階段也不同，需要針對其特點制定資產(chǎn)負債率控制標(biāo)準(zhǔn)。2）控財務(wù)杠桿。通過從警戒線和償債能力兩方面對央企進行三級分類，并對這三類企業(yè)采取不同程度的管控措施，包括從開支、投資規(guī)模、成本費用以及薪酬等方面進行從嚴(yán)控制。3）控投資規(guī)模。管控過程中，企業(yè)負債高且投資方向非企業(yè)主業(yè)項目需嚴(yán)格禁止。業(yè)務(wù)低效投資、偏離主業(yè)業(yè)務(wù)投資、超越財務(wù)承受能力投資都要嚴(yán)格進行控制。4）控風(fēng)險業(yè)務(wù)。對于負債率高、抗風(fēng)險能力差的企業(yè)需要嚴(yán)格管理其風(fēng)險業(yè)務(wù)、墊資業(yè)務(wù)以及有融資性貿(mào)易業(yè)務(wù)的投資。5）控財務(wù)風(fēng)險。解決央企財務(wù)風(fēng)險，控制其擴張。
（2）央企應(yīng)做到“三增”。具體而言，這包括：1）增股權(quán)融資。擴展股權(quán)融資，以實現(xiàn)資本實力的增加。2）通過債轉(zhuǎn)股增加資本。督促企業(yè)加快項目落地，推動市場化、法治化債轉(zhuǎn)股，增加資本。3）通過提高效益增加資本積累，靠自己創(chuàng)效來增加資本。通過提質(zhì)增效工作增加效益。
除國資委對央企的“五控三增”政策要求外，央企還應(yīng)當(dāng)強化自身，探索風(fēng)險管控新思路。具體而言，這包括：1）對可能存在的假PPP項目進行嚴(yán)管有助于控制以及防范投資風(fēng)險以及PPP投資沖動。2）央企自身要不斷提升自身技術(shù)、管理等能力，在未來PPP項目選擇上，央企應(yīng)當(dāng)傾向于運營比重大、經(jīng)濟價值高、現(xiàn)金流有保障的項目，才能夠保證實現(xiàn)施工企業(yè)的退出以及運營公司的進入，為未來的資產(chǎn)證券化提供良好基礎(chǔ)。3）從規(guī)范我國PPP項目市場來看，合規(guī)性是未來市場發(fā)展的重要力量，政府方、社會資本方都需要通過規(guī)范進行約束。對政府方而言，合規(guī)性可以避免項目在源頭上的缺陷，降低不可挽回的決策失誤帶來損失的概率；對社會資本方而言，合規(guī)性是一種防止項目執(zhí)行過程中不可控風(fēng)險發(fā)生的屏障。4）從融資來看，對于不能落實資金來源的項目、未能進行物有所值評價、財政能力論證的PPP項目，國有金融企業(yè)不能為其提供融資，從根源上掐斷了不合規(guī)PPP的資金來源。5）從加強SPV的公司的能力來看，打造專業(yè)化、實踐經(jīng)驗豐富、在項目各階段運營能力極佳的SPV公司，成立SPV公司時可以選擇合作各方通過認購基金份額的方式參與，并通過基金份額在各個時期的轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)進退；也可以與專業(yè)化管理機構(gòu)成立有特色業(yè)態(tài)的企業(yè)，引入合作，實現(xiàn)雙贏的局面。
結(jié)論
國資委的192號文讓狂奔了4年的PPP項目放緩腳步，放緩并不是遏制PPP項目的發(fā)展，放緩是為了更好地規(guī)范PPP項目建設(shè)，更加健康、可持續(xù)地建設(shè)PPP項目。對于央企而言，當(dāng)前的風(fēng)險防控工作是為未來PPP項目回歸本原，肅清障礙，實現(xiàn)未來PPP項目的更好更快發(fā)展。
