推動重大風險防范化解取得明顯進展，加大精準脫貧力度，推進污染防治取得更大成效，是我國高質(zhì)量發(fā)展中應(yīng)克服的主要問題。打好三大攻堅戰(zhàn)，需要從頂層設(shè)計出發(fā)，統(tǒng)攬全局，更需要將具體戰(zhàn)略舉措落到實處。這其中，加強地方治理是必由之路，基于此，本文從地方治理入手，為今后打好三大攻堅戰(zhàn)提出可行路徑，并希望能對各地方政府起到參考借鑒作用。

打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的三大攻堅戰(zhàn)，既是我國今后三年需要實現(xiàn)的短期戰(zhàn)略目標，也是我國今后三年工作的重要發(fā)力點，更是決勝全面建成小康社會的重點任務(wù)。黨的十九大報告強調(diào)：“要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認可、經(jīng)得起歷史檢驗。”隨后，2017年在召開的中央經(jīng)濟工作會議明確了三大攻堅戰(zhàn)的重點任務(wù)和主要方向。2018年《政府工作報告》進一步將打好三大攻堅戰(zhàn)的目標細化，指出“堅決打好三大攻堅戰(zhàn)，要圍繞完成年度攻堅任務(wù)，明確各方責任，強化政策保障，把各項工作做實做好”。

總體看，打好三大攻堅戰(zhàn)是我國一項系統(tǒng)性工程。因此，需要加強頂層設(shè)計、統(tǒng)攬全局、系統(tǒng)謀劃，同時也需要做好籌備工作，狠抓落實，積極行動。這其中，完善地方治理是落實三大攻堅戰(zhàn)頂層設(shè)計和戰(zhàn)略舉措的重要環(huán)節(jié)，對于打好三大攻堅戰(zhàn)具有基礎(chǔ)性的作用。

地方治理要防范化解重大風險

2017中央經(jīng)濟工作會議指出：“打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，重點是防控金融風險，要服務(wù)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革這條主線，促進形成金融和實體經(jīng)濟、金融和房地產(chǎn)、金融體系內(nèi)部的良性循環(huán)，做好重點領(lǐng)域風險防范和處置，堅決打擊違法違規(guī)金融活動，加強薄弱環(huán)節(jié)監(jiān)管制度建設(shè)。”打好防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，毫無疑問需要地方治理及時跟進，重點做好以下三方面工作：

樹立風險意識，加強風險監(jiān)管

提高防范化解重大風險的能力是推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。當前我國地方政府仍面臨國有企業(yè)高杠桿和地方政府債務(wù)膨脹等潛在風險。雖然這些風險早已存在，且得到了一定程度的重視，但在相關(guān)政策制定和實施層面，仍有危機意識不夠、風險管理不足等問題，潛在風險沒有得到有效遏制。“千里之堤，毀于蟻穴。”地方政府要樹立風險意識，不能將上述風險的解決，完全寄希望于國家宏觀調(diào)控，應(yīng)立足自身實際情況，對風險有前瞻性的了解和預(yù)判。

另外，各個地方政府是對當?shù)叵嚓P(guān)風險了解最為清晰的行為主體，在國家統(tǒng)籌規(guī)劃處置相關(guān)重大風險的過程中，各地方政府需要因地制宜，制定符合自身情況的風險處置措施，同時加強風險監(jiān)管，建立政府風險評估與預(yù)警機制，以防患于未然，主動處置風險，避免由小的風險引爆更大范圍內(nèi)的系統(tǒng)性風險。

防范化解地方政府債務(wù)風險

近年來，地方政府債務(wù)呈爆發(fā)式增長，截至2016年底，我國地方政府債券發(fā)行量高達6萬多億元。分稅制改革以來，地方政府對中央財政轉(zhuǎn)移支付依賴程度明顯增加，償還債務(wù)的財政獨立性不足。同時，由于地方政府債券信息披露不透明，債券評級機構(gòu)也難以準確對政府債券評級，增加了地方政府債券的違約風險。

地方債務(wù)還面臨著國有企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)嫁的風險。理論上來說，只要政府可以干預(yù)國有企業(yè)，地方政府債務(wù)可以地方國有企業(yè)債務(wù)的形式存在，如果地方國有企業(yè)債務(wù)風險大面積爆發(fā)，就仍有轉(zhuǎn)換為地方政府債務(wù)風險的可能。此外，政府和社會資本合作（PPP）以及政府投資基金及政府擔保承諾等行為，也可能為地方政府帶來債務(wù)風險。

推動地方政府重大風險防范化解，需要明確地方政府和國有企業(yè)的界限，使地方國有企業(yè)的債務(wù)風險不會因為政府是企業(yè)的所有者就轉(zhuǎn)嫁給政府。需要加快“僵尸企業(yè)”的處置和退出工作，深化國有企業(yè)去杠桿，繼續(xù)推進國有企業(yè)改革，建立合格市場主體的體制和機制。需要約束地方政府過度負債，嚴禁各類違法違規(guī)舉債、擔保等行為，在繼續(xù)規(guī)范地方政府融資行為的同時，不斷充實、完善地方債務(wù)發(fā)行的正常渠道。需要逐步形成地方政府債、項目收益專項債券、平臺債務(wù)和PPP融資的多元化融資體系，以優(yōu)化地方政府融資結(jié)構(gòu)。

提高金融服務(wù)實體經(jīng)濟的效率

實體經(jīng)濟是金融的本源，金融只有依托于實體經(jīng)濟，并且更好地服務(wù)于實體經(jīng)濟，才能真正實現(xiàn)自身和兩者的健康、可持續(xù)發(fā)展。地方政府在促進金融更好地服務(wù)于實體經(jīng)濟方面，同樣發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。為此，需要推進市場化改革，特別是加快金融等要素市場改革。

金融是現(xiàn)代市場經(jīng)濟的核心組成，其健康運行是引導(dǎo)和優(yōu)化資源配置，充分發(fā)揮市場對資源配置的決定性作用的重要前提。需要完善現(xiàn)代市場體系，為實體經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展夯實制度基礎(chǔ)。具體來說，要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少對微觀經(jīng)濟的干預(yù)；要加快構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代市場體系；要加快推進國企改革，打破在競爭領(lǐng)域存在的各種壟斷。還需要優(yōu)化監(jiān)管體系，進一步壓縮金融套利空間，嚴厲打擊非法集資、金融詐騙等違法活動，強化引導(dǎo)金融服務(wù)實體經(jīng)濟，加大對小微企業(yè)和零售客戶等普惠金融業(yè)務(wù)的支持力度。

地方治理要推進精準脫貧

2017中央經(jīng)濟工作會議指出：“打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，要保證現(xiàn)行標準下的脫貧質(zhì)量，既不降低標準，也不吊高胃口，瞄準特定貧困群眾精準幫扶，向深度貧困地區(qū)聚焦發(fā)力，激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力，加強考核監(jiān)督。”打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，對于地方治理來說，需要重點做好以下三方面的工作：

構(gòu)建有效外生精準扶貧機制

具體來說，就是要構(gòu)建高效的扶貧資源籌集和傳遞機制。扶貧資源是指可用于幫助貧困人群擺脫困難的資金、物資、技術(shù)和社會支持等資源，它是社會扶貧的物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件。目前，社會扶貧資源籌集主體單一且籌資渠道較少，需要加快構(gòu)建多主體、多渠道的社會扶貧資源籌集機制。為此，需要培育和大力發(fā)展非營利性社會組織，鼓勵非營利性社會組織進農(nóng)村。同時構(gòu)建起高效、快捷的社會扶貧資源傳送機制。

構(gòu)建扶貧信息平臺和加快扶貧網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，是提升社會扶貧資源傳送效率的基本途徑，需要政府、市場和社會三方力量的共同努力。政府在平臺和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)中，主要發(fā)揮引導(dǎo)、激勵、協(xié)調(diào)和監(jiān)管作用，在建設(shè)過程中可以通過市場機制獲得資金支持。社會力量主要通過廣泛參與來維護和維持平臺與網(wǎng)絡(luò)的運行。

構(gòu)建長效內(nèi)生精準扶貧機制

依靠外生扶貧資源可以在短期內(nèi)實現(xiàn)較好的扶貧效果，在此基礎(chǔ)上，需要構(gòu)建長效內(nèi)生精準扶貧機制，避免貧困人口再度返貧。

扶志和扶智是精準扶貧的長效內(nèi)生動力。物質(zhì)扶貧和精神扶貧是精準扶貧的兩個方面，真正的脫貧致富要實現(xiàn)精神脫貧，否則難以從根本上擺脫貧困。扶志即扶思想、扶觀念、扶信心，要淡化貧困意識，形成脫貧愿望、增強脫貧信心并樹立脫貧斗志。扶智即加強思想教育和文化教育，提高貧困人口綜合素質(zhì)，通過教育培訓(xùn)等途徑，幫助貧困地區(qū)人口提高文化程度、生產(chǎn)技術(shù)水平和業(yè)務(wù)能力。教育是擺脫貧困的根本手段，為此，需要大力發(fā)展貧困地區(qū)教育事業(yè)，加大扶貧教育資助力度，不斷提高扶貧教師隊伍素質(zhì)能力。

要注重培育貧困地區(qū)人口從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)延伸服務(wù)等的基本素質(zhì)和專業(yè)技能，鼓勵勞動就業(yè)，讓貧困群眾掌握脫貧致富一技之長。

構(gòu)建長效內(nèi)生精準扶貧機制，還需要充分利用當?shù)氐馁Y源稟賦和文化軟實力，實現(xiàn)特色脫貧，內(nèi)生脫貧，長效脫貧。貧困地區(qū)減貧發(fā)展是一項系統(tǒng)和持久的工作，減貧措施的設(shè)計要充分考慮當?shù)氐馁Y源稟賦。例如一些地區(qū)通過積極發(fā)展特色種植、養(yǎng)殖和手工等方式，為當?shù)刎毨丝趲砹素S厚的收入。為此，要充分利用貧困地區(qū)自然資源，推動特色產(chǎn)品和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

發(fā)展貧困地區(qū)特色文化，有利于提升貧困地區(qū)發(fā)展的軟實力。當前傳統(tǒng)鄉(xiāng)村資源的社會價值和市場價值日益凸顯，在經(jīng)濟、社會和文化等各方面都有其獨特的吸引力。充分利用當?shù)氐馁Y源稟賦和文化軟實力實現(xiàn)精準脫貧，是立足于脫貧核心能力建設(shè)的長久之策。要充分挖掘貧困地區(qū)文化軟實力的市場價值，不斷增強社會大眾對其的認知和認可。

同時，要加強法治建設(shè)，讓貧困地區(qū)資源稟賦和特色文化的利用有法可依、有章可循，使各個行動主體公正、公平地享受鄉(xiāng)土知識帶來的惠益。

完善精準扶貧目標、監(jiān)督和考核機制

需要根據(jù)本地區(qū)扶貧現(xiàn)狀，制定符合本區(qū)域?qū)嶋H情況的精準扶貧目標體系，包括總目標、年度目標、半年目標。在此基礎(chǔ)上，要建立健全精準扶貧的責任體系，嚴格執(zhí)行脫貧攻堅一把手負責制，省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓，重點加強貧困村基層黨組織建設(shè)，發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用。

需要建立健全精準扶貧的監(jiān)督考核體系，形成包括黨委、政府監(jiān)督，審計監(jiān)督，人民政協(xié)和民主黨派監(jiān)督，以及群眾監(jiān)督在內(nèi)的精準扶貧的監(jiān)督體系。需要建立健全精準扶貧考核評價指標體系，突出結(jié)果導(dǎo)向，圍繞落實精準扶貧、精準脫貧基本方略，立足實際、突出重點，針對主要目標任務(wù)設(shè)置考核指標，注重考核工作成效。

此外，還需要建立健全扶貧開發(fā)動態(tài)監(jiān)測機制，形成系統(tǒng)化的農(nóng)村貧困監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對當?shù)剞r(nóng)村貧困狀況進行全方位地實時實地監(jiān)測，定期實現(xiàn)貧困人口信息互通、資源共享。

地方治理要促進污染防治工作

2017中央經(jīng)濟工作會議指出：“打好污染防治攻堅戰(zhàn)，要使主要污染物排放總量大幅減少，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，重點是打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，淘汰落后產(chǎn)能，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，加大節(jié)能力度和考核，調(diào)整運輸結(jié)構(gòu)。”打好污染防治攻堅戰(zhàn)，地方治理也需要及時跟進，重點做好以下三方面的工作：

區(qū)域之間與各級政府之間要建立有效的聯(lián)防聯(lián)治機制

大氣污染在區(qū)域空間緊密相連的城市群中，污染程度和污染規(guī)律高度相似，例如京津冀、長三角等。即便是距離較遠的北京、上海，因為處于同一季風帶，在風力作用下，作為上風向城市，北京的大氣污染物，會向下風向的上海進行長距離跨區(qū)域傳輸。在此情況下，跨區(qū)域進行大氣污染防治，是打好污染防治攻堅戰(zhàn)的必由之路。

實現(xiàn)區(qū)域之間聯(lián)防聯(lián)治，需要完善法律法規(guī)政策體系，為大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治提供制度保障。目前國家層面關(guān)于大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治的主要政策，有《大氣污染防治行動計劃》《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》等。各地方政府需要完善相關(guān)的配套制度，實現(xiàn)政策法規(guī)的執(zhí)行和落實。

需要建立區(qū)域橫向生態(tài)補償機制。以京津冀地區(qū)為例，大多數(shù)高耗能、高污染、高排放企業(yè)外遷至河北，而總部留在京津，這樣使河北省承擔了過多環(huán)境污染治理重擔，同時造成區(qū)域間利益不平衡。因此，需要建立區(qū)域橫向生態(tài)補償機制，實現(xiàn)區(qū)域利益平衡。

另外，需要盡量實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)政策協(xié)同，可通過簽訂共同行動計劃或通過立法的方式來實現(xiàn)。目前京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)治主要政策文件，有《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》以及《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染綜合治理的六個配套方案》，牽頭部門包括生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部等10個國家部門。同時，需要設(shè)立京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理專門機構(gòu)，提高區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理能力。

各級政府之間也要建立起有效的聯(lián)防聯(lián)治機制。在現(xiàn)行財稅體制下，地方政府往往把發(fā)展本地經(jīng)濟、增強地方財力，作為其執(zhí)政的主要目標。這種體制在推動我國經(jīng)濟發(fā)展的同時，也使得地方政府以GDP為綱，對部分企業(yè)的違法違規(guī)排放行為疏于監(jiān)管，從而成為近年來污染治理難以奏效的體制性根源。因此，要實現(xiàn)對污染狀況的有效治理，就必須要建立有效的上下聯(lián)動機制，調(diào)動地方政府對于環(huán)保的積極性。

要深化財稅體制改革，弱化地方政府追求財力擴張的沖動，進一步明晰中央、地方的財力事權(quán)劃分，明確地方政府公共部門的角色，遏制其對經(jīng)濟增長的過度追求，真正把提供公共產(chǎn)品作為政府的主要目標和職責。同時，要把污染治理、環(huán)境保護作為重要考核指標，研究制定科學(xué)合理的環(huán)境保護指標，激發(fā)地方政府對污染治理和環(huán)境保護的積極性和主動性，對于環(huán)保不作為的干部，要加大問責和懲處力度。

構(gòu)建政府、社會和公眾三方協(xié)同監(jiān)督機制

目前，大量違規(guī)偷排和不依法依規(guī)治理污染的情況依舊存在，既源于部分地方政府為了追求經(jīng)濟增長而采取的姑息態(tài)度，也源于部分污染者的僥幸心理。在此情況下，我國2016年啟動了環(huán)境保護督察巡視制度，嚴格環(huán)境執(zhí)法，強化環(huán)保督察，對于解決各級地方黨委和政府對污染治理行動不作為以及打擊違法排污者，具有重要意義。要使這一制度具有可持續(xù)性，就要配備充足的環(huán)境執(zhí)法人員和執(zhí)法裝備，長期保持環(huán)境執(zhí)法的高壓狀態(tài)，加大環(huán)境法制宣傳力度，將生態(tài)環(huán)境保護績效納入地方政府考核體系。

充分發(fā)揮社會組織參與環(huán)境污染治理是當今社會的大勢所趨。社會組織直接面對受眾，貼近污染源頭，所獲取的信息更真實可靠，同時能夠有效反映各類群體的偏好，可以推動政府職能優(yōu)化和公共服務(wù)質(zhì)量的提升。從現(xiàn)實看，近年來很多污染事件都是由社會組織率先披露的，并引起了較大社會反響。因此，應(yīng)在環(huán)境保護中把各類社會組織納入治理體系，充分發(fā)揮社會組織在污染治理和環(huán)境保護中的作用。地方政府可以以購買服務(wù)的方式加大對社會組織的支持力度，鼓勵其參與污染治理和防控，共同擔負起環(huán)境污染治理的責任。

推進環(huán)境信息公開，鼓勵公眾參與環(huán)保監(jiān)督，同樣是污染防治的重要一環(huán)。我國從2008年5月1日開始實施《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，2015年實施的新《環(huán)境保護法》，2016年實施新修訂的《大氣污染防治法》，提出將污染源信息公開的要求，并從國家級延伸到了市級。通過將企業(yè)排污信息公開，有助于公眾和媒體發(fā)現(xiàn)問題，增強公眾的參與和監(jiān)督水平。地方政府應(yīng)督促所在地區(qū)被列入重點排污單位名錄的企業(yè)在公開渠道公布各項排污數(shù)據(jù)，對于曝光的違法排污企業(yè)，地方政府應(yīng)當依法予以處罰并督促其盡快改正，同時應(yīng)加大地方環(huán)境信息公開網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，讓公眾可以很方便地查找企業(yè)污染排放信息。

運用多種調(diào)控手段防治污染

我國能源消費長期以來主要以煤炭為主，2016年我國煤炭消費總量約為27億噸標準煤，占我國能源消費總量的比例為62%，造成了大量污染物排放。為了適度控制煤炭消費總量，迄今為止，我國在國家及省級層面上已經(jīng)出臺有關(guān)煤炭總量控制的多項政策文件，地方政府應(yīng)遵照這些文件精神，并結(jié)合本地區(qū)能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點，來穩(wěn)步推進煤炭消費總量控制。

為了淘汰落后產(chǎn)能，我國制定了《國務(wù)院關(guān)于進一步加強淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》以及《關(guān)于利用綜合標準依法依規(guī)推動落后產(chǎn)能退出的指導(dǎo)意見》，地方政府應(yīng)當嚴格按照相關(guān)文件的要求，克服相關(guān)利益群體阻礙，大力淘汰落后產(chǎn)能，積極改善能源結(jié)構(gòu)。

地方政府也必須綜合利用財政金融等調(diào)控手段防治污染。需要通過適當?shù)呢斦度胝{(diào)整，改善能源消費結(jié)構(gòu)，鼓勵公共交通出行，加強城市園林綠化建設(shè)。一些地方政府開展了基于空氣質(zhì)量的財政激勵機制探索，主要是通過創(chuàng)新財政政策工具，探索建立空氣質(zhì)量補償機制，以環(huán)境空氣質(zhì)量改善為導(dǎo)向，依據(jù)轄區(qū)空氣達標考核情況予以不同標準的補償，實現(xiàn)環(huán)境空氣質(zhì)量改善目標下的財政資金分配。

另外，地方政府可以通過間接的財政投入對區(qū)域大氣污染防治進行引導(dǎo)。一是通過特定稅收抵免，激勵微觀經(jīng)濟主體主動參與大氣污染防治，引導(dǎo)其節(jié)能降耗、提質(zhì)增效；二是通過實施政府綠色采購，激勵節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用，刺激低碳環(huán)保產(chǎn)品消費；三是引導(dǎo)形成環(huán)保相關(guān)的多元化投融資機制，探索包括綠色債券、引導(dǎo)基金、排污權(quán)交易和金融等具體手段，在大氣污染治理方面實現(xiàn)有效運用。

總體來看，完善地方治理是打好三大攻堅戰(zhàn)的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)，地方治理體系的完善與否事關(guān)中央頂層設(shè)計的貫徹落實，事關(guān)中觀層面政策的順利銜接，事關(guān)微觀層面政策的切實有效。新時期打好三大戰(zhàn)役，必須要把地方治理放在重要的戰(zhàn)略地位，鞏固地方政府的前線堡壘作用，為實現(xiàn)我國預(yù)期戰(zhàn)略總目標和階段性目標，打下堅實的基礎(chǔ)。

【本文作者分別為中共中央黨校經(jīng)濟學(xué)教授，經(jīng)濟學(xué)碩士研究生】

責編：李 懿 / 趙鑫洋