2017年12月20日,中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“今后三年要重點(diǎn)抓好決勝全面建成小康社會(huì)的防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”,要打贏這三大攻堅(jiān)戰(zhàn)離不開鄉(xiāng)村環(huán)境治理任務(wù)順利完成的支持。鄉(xiāng)村環(huán)境治理是關(guān)涉全國(guó)食品安全、深度貧困地區(qū)脫貧和環(huán)境全面改善的重要問題。要實(shí)施國(guó)家《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》中提出的大氣、水和土壤治理的三大行動(dòng),其重點(diǎn)也在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村環(huán)境問題復(fù)雜多樣,需要在鄉(xiāng)村采取切實(shí)有效的保護(hù)行動(dòng),而這需要基層社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新。
鄉(xiāng)村環(huán)境治理的成敗關(guān)系到三大攻堅(jiān)任務(wù)能否完成
鄉(xiāng)村環(huán)境是一個(gè)需要高度關(guān)注的問題,它關(guān)系到2020年能否全面建成小康社會(huì),也關(guān)系到2035年能否基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。關(guān)乎全面建成小康社會(huì)成敗的三大攻堅(jiān)任務(wù)的完成,都離不開鄉(xiāng)村環(huán)境的改善。首先,鄉(xiāng)村環(huán)境問題關(guān)系到社會(huì)安全問題,比如食品安全對(duì)社會(huì)安全有重大影響,而食品安全問題的解決有賴于對(duì)過(guò)量施用農(nóng)藥化肥、土地污染和灌溉用水等問題的全面解決;其次,精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的完成也有賴于鄉(xiāng)村環(huán)境的全面改善,生態(tài)脆弱地區(qū)的環(huán)境退化是導(dǎo)致無(wú)法根本脫貧的重要原因,在精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中,必須要實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展的雙贏才能持續(xù)地解決貧困問題,如果生態(tài)環(huán)境得不到保護(hù),即使暫時(shí)解決了貧困問題也還可能會(huì)返貧;第三,鄉(xiāng)村環(huán)境不僅僅關(guān)涉到鄉(xiāng)村問題,更關(guān)涉到全國(guó)的整體環(huán)境,比如霧霾問題與鄉(xiāng)村秸稈焚燒有著直接或間接關(guān)系,農(nóng)藥和化肥的使用對(duì)水污染有著直接的影響,防治污染離不開鄉(xiāng)村的環(huán)境治理。所以,鄉(xiāng)村環(huán)境的改善與三大攻堅(jiān)任務(wù)的完成密切相關(guān)。
正是因?yàn)猷l(xiāng)村環(huán)境問題如此重要,才引起決策層的高度關(guān)注,黨中央和國(guó)務(wù)院頒布了一系列政策和印發(fā)了一系列文件推動(dòng)鄉(xiāng)村環(huán)境治理。早在2007年國(guó)家環(huán)保總局等8個(gè)部門印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的意見》中就指出,“我國(guó)農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻,點(diǎn)源污染與面源污染共存,生活污染和工業(yè)污染疊加,各種新舊污染相互交織;工業(yè)及城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移,危及農(nóng)村飲水安全和農(nóng)產(chǎn)品安全;農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全;一些農(nóng)村環(huán)境問題已經(jīng)成為危害農(nóng)民身體健康和財(cái)產(chǎn)安全的重要因素,制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”。2016年出臺(tái)的《全國(guó)農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》在肯定鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)取得成績(jī)的同時(shí),也指出“隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程不斷加快,人口持續(xù)增加,農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻,問題依然突出”。在中共十九大確立了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以后,中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳很快印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》,強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村人居環(huán)境是一個(gè)突出的短板,指出“改善農(nóng)村人居環(huán)境,建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村,是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要任務(wù)”。
要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境改善,還面臨著諸多困難和問題,特別是基層社會(huì)的治理機(jī)制還不能完全適應(yīng)環(huán)境改善的需要。要有效地解決鄉(xiāng)村環(huán)境問題需要基層治理的創(chuàng)新。
改善鄉(xiāng)村環(huán)境的瓶頸之一是資金問題
持續(xù)的環(huán)境治理需要不斷增加投入,而鄉(xiāng)村地區(qū)由于人口密度小、居住分散,環(huán)境治理的成本往往會(huì)比城市更高。比如通過(guò)“村收、鄉(xiāng)運(yùn)、縣處理”的模式解決鄉(xiāng)村日益增長(zhǎng)的垃圾問題,運(yùn)輸成本相比城市集中居住的社區(qū)要高出許多;再如生活污水處理問題,鄉(xiāng)村需要更長(zhǎng)的管網(wǎng),因此建設(shè)費(fèi)用也就更高;同樣,清理地膜所造成的污染需要企業(yè)投資開展地膜回收利用,但是地膜回收加工的成本很高,需要政府財(cái)政補(bǔ)貼支持。在東部發(fā)達(dá)地區(qū),地方財(cái)政可以支付和承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用,但是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政收入不足以支持環(huán)境治理的成本。一些地區(qū)在環(huán)境治理中引入PPP模式,可以擴(kuò)大投資,但是由于環(huán)境是一個(gè)典型的公共物品,環(huán)境治理的受益者很難清楚地界定,再加上農(nóng)村居民沒有支付環(huán)境治理費(fèi)用的傳統(tǒng),所以普遍存在資金不足的問題。許多環(huán)保設(shè)施,如垃圾和污水處理設(shè)施不僅需要建設(shè)經(jīng)費(fèi),更需要持續(xù)的維護(hù)經(jīng)費(fèi),因此資金問題是鄉(xiāng)村環(huán)境改善的關(guān)鍵問題之一,不僅會(huì)影響到環(huán)保設(shè)施的建設(shè),更會(huì)影響環(huán)境保護(hù)的持續(xù)管理。
現(xiàn)代的生產(chǎn)和生活方式會(huì)造成鄉(xiāng)村污染物的不斷增加
越來(lái)越多的工業(yè)產(chǎn)品下鄉(xiāng)造成了鄉(xiāng)村生活垃圾的快速增長(zhǎng),特別是塑料垃圾的大幅度增加。近年來(lái),電商在鄉(xiāng)村得到迅速普及,促進(jìn)了工業(yè)產(chǎn)品更快地進(jìn)入鄉(xiāng)村,這在提高農(nóng)村居民生活水平的同時(shí),也帶來(lái)了更多的包裝垃圾、塑料垃圾和電子垃圾等。農(nóng)業(yè)帶來(lái)的污染也在不斷積累和增加。例如,牲畜的糞便原來(lái)是最好的農(nóng)家肥,被農(nóng)民爭(zhēng)搶,但是現(xiàn)在大型化養(yǎng)殖場(chǎng)的集中飼養(yǎng),牲畜的糞污超出了當(dāng)?shù)氐南芰?,許多地方開始禁止飼養(yǎng)牲畜。事實(shí)上,隨著禁止飼養(yǎng)牲畜的地方增加,可飼養(yǎng)牲畜的地區(qū)會(huì)縮小,在可飼養(yǎng)的地方,糞污會(huì)更加集中。此外,盡管農(nóng)藥和化肥零增長(zhǎng)的目標(biāo)提前實(shí)現(xiàn),但是我國(guó)農(nóng)業(yè)的單位面積農(nóng)藥化肥使用量仍然是全球最高的,農(nóng)業(yè)面源污染問題依然會(huì)長(zhǎng)期存在。
近年來(lái),高污染企業(yè)逐漸向中西部鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移,而中西部貧困地區(qū)也是地方財(cái)政收入比較少,環(huán)境治理能力比較弱的地區(qū)。值得注意的是,第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也加劇了鄉(xiāng)村的環(huán)境壓力,比如近年來(lái)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展很快,旅游人數(shù)已經(jīng)超過(guò)全國(guó)旅游人數(shù)的三分之一。大量游客進(jìn)入鄉(xiāng)村,在享受鄉(xiāng)村田園風(fēng)光的同時(shí)也帶來(lái)了大量的垃圾。鄉(xiāng)村的環(huán)境污染當(dāng)下不僅僅是存量問題,也是增量問題,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,鄉(xiāng)村居民對(duì)生活環(huán)境的要求會(huì)逐漸提高,而污染物也會(huì)相對(duì)增加,這必然要求環(huán)境治理投入的迅速增加以滿足更多農(nóng)村居民的需求。
鄉(xiāng)村環(huán)境問題監(jiān)管難度較大
鄉(xiāng)村環(huán)境問題的特點(diǎn)是覆蓋范圍廣,成因復(fù)雜,難以解決,這便造成了監(jiān)管困難。政府環(huán)境保護(hù)部門的監(jiān)管能力有限,往往忙于事后的處罰,而缺少足夠的人力物力預(yù)防環(huán)境問題的出現(xiàn)。而且鄉(xiāng)村的環(huán)境問題往往比較難于發(fā)現(xiàn),如過(guò)量使用農(nóng)藥化肥導(dǎo)致水體污染,再加上責(zé)任卻很難分清,所以管理農(nóng)民的化肥和農(nóng)藥使用行為是非常困難的,甚至不是一個(gè)部門所能解決的。鄉(xiāng)村的許多環(huán)境問題成因非常復(fù)雜,很難進(jìn)行清楚的責(zé)任認(rèn)定和簡(jiǎn)單的治理,特別是涉及一些跨部門和跨區(qū)域的環(huán)境問題,監(jiān)管難度更加大。此外,鄉(xiāng)村居民的環(huán)境意識(shí)也參差不齊,一些鄉(xiāng)村居民缺少環(huán)境保護(hù)的意識(shí),對(duì)環(huán)境保護(hù)的參與度很低,他們更多地關(guān)注因環(huán)境污染而造成的經(jīng)濟(jì)損失,而對(duì)一些長(zhǎng)期的環(huán)境問題缺少一定的認(rèn)知。
鄉(xiāng)村環(huán)境治理需要引入?yún)f(xié)議機(jī)制
由于鄉(xiāng)村環(huán)境問題的復(fù)雜和治理的困難,傳統(tǒng)的環(huán)境治理機(jī)制在面對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境問題的時(shí)候就會(huì)遇到許多困難。首先,政府主導(dǎo)的環(huán)境治理往往因?yàn)槿鄙汆l(xiāng)村居民的參與而不能達(dá)到預(yù)期的效果。為了達(dá)到改善鄉(xiāng)村環(huán)境的目標(biāo),政府出臺(tái)了一系列的規(guī)劃和行動(dòng)方案,但是因?yàn)猷l(xiāng)村居民的參與不足而面臨許多困難。一方面鄉(xiāng)村環(huán)境治理嚴(yán)重依賴政府的財(cái)政投入,一旦政府的財(cái)政投入不足,許多環(huán)境治理的行動(dòng)就可能半途而廢;另一方面,在資金不足的情況下,就會(huì)出現(xiàn)形式主義,比如新農(nóng)村建設(shè)不是有效地解決鄉(xiāng)村的環(huán)境問題,而是簡(jiǎn)單地通過(guò)粉刷鄉(xiāng)村的房屋外墻來(lái)“美化”農(nóng)村。其次,鄉(xiāng)村居民的要求得不到很好的回應(yīng)和滿足。由于鄉(xiāng)村環(huán)境改善帶有較強(qiáng)的城市導(dǎo)向,環(huán)境改善的目標(biāo)和手段往往自上而下制定,因此經(jīng)常出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、千篇一律的問題,很難滿足鄉(xiāng)村居民的需求。不同地區(qū)的鄉(xiāng)村面臨著不同的環(huán)境問題,需要有針對(duì)性的具體化行動(dòng)方案。第三,缺少鄉(xiāng)村居民參與的鄉(xiāng)村環(huán)境治理很難實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性。環(huán)境治理不是一朝一夕的事情,需要持續(xù)的人力和物力投入,這需要各個(gè)方面的力量綜合投入,任何單一方面的行動(dòng)都不足以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村環(huán)境的持續(xù)改善。
持續(xù)改善鄉(xiāng)村環(huán)境需要鄉(xiāng)村社會(huì)治理的機(jī)制創(chuàng)新,推動(dòng)建立鄉(xiāng)村環(huán)境改善的協(xié)議機(jī)制彌補(bǔ)傳統(tǒng)治理機(jī)制的不足
協(xié)議保護(hù)是近年來(lái)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中普遍采用的一種國(guó)際模式,被一些環(huán)境保護(hù)組織引入中國(guó),通過(guò)與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)簽署協(xié)議的方式,動(dòng)員村民參與環(huán)境保護(hù)。協(xié)議保護(hù)的實(shí)質(zhì)就是環(huán)境保護(hù)部門和政府向鄉(xiāng)村社區(qū)提供公共產(chǎn)品,而鄉(xiāng)村社區(qū)在得到這些公共物品的同時(shí),承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。比如在青海的三江源地區(qū),全球環(huán)境研究所通過(guò)給牧民提供培訓(xùn),支持社區(qū)成員發(fā)展民族手工業(yè),增加牧民收入,而當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)則要保護(hù)社區(qū)的生態(tài)環(huán)境,參與野生動(dòng)物監(jiān)測(cè)和承諾不傷害野生動(dòng)物等等。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中普遍實(shí)施的以獎(jiǎng)代補(bǔ)也帶有該協(xié)議機(jī)制的特點(diǎn),在以獎(jiǎng)代補(bǔ)的過(guò)程中,鄉(xiāng)村社區(qū)要實(shí)現(xiàn)環(huán)境的改善,而政府則要提供相應(yīng)的公共物品和財(cái)政支持。
協(xié)議機(jī)制可以避免政府的單方行動(dòng)。大多數(shù)的責(zé)任制是針對(duì)政府而言的,下級(jí)政府向上級(jí)政府承擔(dān)責(zé)任,通過(guò)檢查、獎(jiǎng)懲等,調(diào)動(dòng)政府的積極性,推動(dòng)工作進(jìn)行。協(xié)議機(jī)制則是政府與農(nóng)民之間的協(xié)議,協(xié)議目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是以雙方共同積極參與為條件的,一個(gè)良好的協(xié)議機(jī)制將有助于實(shí)現(xiàn)政府和農(nóng)民的共同參與。
協(xié)議機(jī)制可以最大程度響應(yīng)農(nóng)民的需求,避免一刀切。協(xié)議機(jī)制是針對(duì)村莊的具體問題提出行動(dòng)方案,依據(jù)行動(dòng)方案的內(nèi)容確定政府和農(nóng)民的責(zé)任,以及行動(dòng)可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。協(xié)議機(jī)制可以使村莊層面的環(huán)境保護(hù)和整治工作具有更高的可行性,真正實(shí)現(xiàn)因地制宜地制定鄉(xiāng)村環(huán)境治理行動(dòng)方案,而不是簡(jiǎn)單地停留在村莊分類和分類指導(dǎo)。
協(xié)議機(jī)制可以強(qiáng)化基層政府與農(nóng)民的相互監(jiān)督。協(xié)議機(jī)制形成了雙向的考核和評(píng)估,政府考核農(nóng)民是否完成了所承擔(dān)的工作,而農(nóng)民考核基層政府是否完成了協(xié)議的工作。雙方的協(xié)商、支持和監(jiān)督,乃至于雙方的討價(jià)還價(jià)會(huì)構(gòu)成一個(gè)正向激勵(lì)機(jī)制,促使政府和農(nóng)民都積極參與到鄉(xiāng)村環(huán)境整治的行動(dòng)方案。
建立協(xié)議機(jī)制以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境的持續(xù)改善可以避免鄉(xiāng)村環(huán)境保護(hù)走過(guò)場(chǎng),負(fù)責(zé)任的協(xié)議保護(hù)機(jī)制需要三個(gè)方面的保障
實(shí)施村莊環(huán)境治理的參與式規(guī)劃。鄉(xiāng)村面臨著不同的環(huán)境問題,需要采取不同的措施,達(dá)到不同的治理目標(biāo)。首先,要避免鄉(xiāng)村環(huán)境治理規(guī)劃走過(guò)場(chǎng),就要使所有利益相關(guān)方都參與到規(guī)劃過(guò)程中,使規(guī)劃反映各方的訴求,并且具有可行性,避免不切合實(shí)際的目標(biāo)。其次,規(guī)劃要解決突出的環(huán)境問題,滿足當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村居民的需求。鄉(xiāng)村的環(huán)境問題帶有共性,比如垃圾、污水、面源污染等等,但每個(gè)鄉(xiāng)村的環(huán)境問題又是不同的,當(dāng)?shù)鼐用褡铌P(guān)注的問題不同,利益訴求也不同。因此,需要有針對(duì)性的解決當(dāng)?shù)鼐用褡顬殛P(guān)心的問題。最重要的是,環(huán)境整治規(guī)劃要取得共識(shí),也就是各利益相關(guān)方都認(rèn)可這一規(guī)劃,并愿意將規(guī)劃作為環(huán)境整治的目標(biāo)去實(shí)現(xiàn)。
分清責(zé)任,為了實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)各方都要有所投入,這是協(xié)議保護(hù)的主要精神。對(duì)于政府來(lái)說(shuō),要將鄉(xiāng)村環(huán)境看作鄉(xiāng)村的公共事務(wù),對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理投入資金、技術(shù),但鄉(xiāng)村環(huán)境治理的技術(shù)和資金往往都是鄉(xiāng)村居民所缺乏的,需要政府加以支持和扶助;同時(shí),鄉(xiāng)村社區(qū)要在鄉(xiāng)村治理中承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,采取行動(dòng)。本質(zhì)上來(lái)說(shuō),鄉(xiāng)村環(huán)境治理是要滿足鄉(xiāng)村居民的需求,因此鄉(xiāng)村居民有責(zé)任對(duì)鄉(xiāng)村環(huán)境治理做出貢獻(xiàn),特別是投入人力進(jìn)行環(huán)境保護(hù),避免采取有害環(huán)境的生產(chǎn)和生活方式。在協(xié)議保護(hù)中,責(zé)任和權(quán)力是對(duì)等的,政府和社區(qū)具有共同的責(zé)任和義務(wù)。
建立有效的監(jiān)督機(jī)制。將協(xié)議保護(hù)的機(jī)制引入環(huán)境治理意味著把各方要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確和劃清。為有效地監(jiān)督各方完成所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)的情況,提供了一套監(jiān)督機(jī)制,可以更好地監(jiān)督協(xié)議中的各方是否完成其所承擔(dān)的工作,是否盡了環(huán)境治理的義務(wù)。
環(huán)境治理需要精細(xì)的社會(huì)治理,精細(xì)的社會(huì)治理是環(huán)境治理的前提。環(huán)境治理不僅會(huì)推動(dòng)社會(huì)治理的進(jìn)一步精細(xì)化,也會(huì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)一步提升。要以協(xié)議保護(hù)機(jī)制為代表的精細(xì)化治理為基礎(chǔ),進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理能力現(xiàn)代化,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境全面改善,為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
【本文作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所研究員】
責(zé)編:賀勝蘭/董惠敏