【摘要】縣制是唐王朝國(guó)家政體最為基層的政府機(jī)構(gòu),處于基礎(chǔ)和基石的地位,是王朝國(guó)家治理和社會(huì)控制的最前沿政權(quán)堡壘。王朝國(guó)家政令政務(wù)與各項(xiàng)制度最終能夠落實(shí),推行于基層社會(huì),依托的正是縣制官司的具體實(shí)施,從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)基層治理,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理。
【關(guān)鍵詞】縣制 唐朝 選任訓(xùn)導(dǎo) 考核問(wèn)責(zé) 【中圖分類號(hào)】D921 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
中國(guó)古代從秦漢到明清的帝制王朝國(guó)家時(shí)代,縣制一直是國(guó)家政治體制和國(guó)家治理體系中最基層的權(quán)力機(jī)構(gòu),保持了長(zhǎng)期的穩(wěn)定性和延續(xù)性,成為國(guó)家政治制度安排的重要構(gòu)成和國(guó)家治理的重要基石,體現(xiàn)出相當(dāng)高的制度文明成就。繼秦漢之后,縣制在唐朝尤其是唐前期發(fā)展到了更加完備的水平,可視為整個(gè)帝制時(shí)代縣制的代表。
縣制官司的職掌職責(zé)是十分繁重和具體的
唐王朝制定有完備的國(guó)家行政法典——《唐六典》。這部法典對(duì)“京畿及天下諸縣令之職”作了詳細(xì)規(guī)定。此外,唐王朝的法律有“律”“令”“格”“式”四種形式,也有對(duì)縣令職掌的明確規(guī)定?,F(xiàn)根據(jù)《唐六典》和唐朝法律的有關(guān)記載,縣制官司的主要職掌職責(zé)如下:
一是“皆掌導(dǎo)揚(yáng)風(fēng)化,撫字黎氓,敦四民之業(yè),崇五土之利,養(yǎng)鰥寡,恤孤窮,審察冤屈,躬親獄訟,務(wù)知百姓之疾苦”;“每歲季冬之月,行鄉(xiāng)飲酒之禮,六十以上坐堂上,五十以下立侍于堂下,使人知尊卑長(zhǎng)幼之節(jié)”。這主要是社會(huì)管理方面的職責(zé),包括思想教化,安養(yǎng)百姓,發(fā)展經(jīng)濟(jì),重視農(nóng)業(yè),訪貧問(wèn)寒,審理訴訟冤屈,宣揚(yáng)尊卑觀念,維護(hù)等級(jí)秩序和倫理,了解掌握百姓家庭生活狀況和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等。
二是“所管之戶,量其資產(chǎn),類其強(qiáng)弱,定為九等。其戶皆三年一定,以入籍帳”。這是戶等確立和登記職責(zé)。縣制官司要根據(jù)治內(nèi)各家各戶資產(chǎn)的多少,確立為從上到下的九個(gè)等級(jí),并登記入各戶戶籍之中。這個(gè)工作,每三年進(jìn)行一次,目的是根據(jù)各戶戶等高低征繳多少不等的資產(chǎn)稅——“戶稅”,交納數(shù)額不等的銅錢(qián),是國(guó)家財(cái)政收入中貨幣的重要來(lái)源。九等戶等由“縣司注定,州司覆之”,即由縣級(jí)官司具體確立和登記,再由州制官司負(fù)責(zé)審核。
三是“若五九(謂十九、四十九、五十九、七十九、八十九)、三疾(謂殘疾、廢疾、篤疾)及中、丁多少,貧富強(qiáng)弱,蟲(chóng)霜旱澇,年收耗實(shí),過(guò)貌形狀及差科簿,皆親自注定,務(wù)均齊焉”。這是人口資源調(diào)查、賦役征發(fā)、社會(huì)管理方面的職責(zé)。具體來(lái)說(shuō):縣制官司要調(diào)查掌握治內(nèi)各家各戶人口的組成、年齡狀況及其變化,特別是戶內(nèi)男性人口的年齡狀況及其變化。這與國(guó)家賦役制密切有關(guān)。國(guó)家賦役制主要是租庸調(diào)(賦稅)制和徭役制,它規(guī)定,21歲到59歲的成年“丁男”負(fù)擔(dān)國(guó)家賦役;不到21歲的16歲至20歲的“中男”以及年齡更小的“小男”等不需負(fù)擔(dān);到了49歲來(lái)年就50歲的丁男則可交納一定數(shù)量的“庸”來(lái)代替服役,當(dāng)時(shí)叫“輸庸代役”,負(fù)擔(dān)有所減輕;到了59歲來(lái)年就60歲的丁男因達(dá)到“老男”年齡將不再負(fù)擔(dān)賦役;到了79歲和89歲的老人即將年滿80歲和90歲要享受國(guó)家有關(guān)“耆老”的優(yōu)待。所以對(duì)于“五九”年齡的變化情況,縣制官司要及時(shí)掌握,登記入戶籍之中。殘疾、廢疾、篤疾等所謂“三疾”人口,也不負(fù)擔(dān)國(guó)家賦役并享受一定的優(yōu)待,縣制官司也要掌握登記這一部分人口的情況。掌握登記人口資源變動(dòng)情況的工作重點(diǎn),是對(duì)成年“丁男”以及即將成年的“中男”的掌握,即所謂“中、丁多少”,因?yàn)檫@些男性人口是國(guó)家賦役的承擔(dān)著。所有這些工作,都要由縣令“過(guò)貌形狀”和“親自注定”,即親自過(guò)目審閱,調(diào)查核實(shí),做到人戶資產(chǎn)狀況、人口資源狀況等的如實(shí)掌握,保障國(guó)家的賦役征發(fā)并作到賦役負(fù)擔(dān)的相對(duì)均平。
四是“諸應(yīng)收授之田,每年起十月一日,里正豫校勘造簿。至十一月一日,縣令總集應(yīng)退應(yīng)授之人,對(duì)共給授。十二月三十日內(nèi)使訖,符下案記”。這是對(duì)治內(nèi)農(nóng)戶推行均田制的職責(zé)。唐朝土地制度主要是均田制,規(guī)定農(nóng)戶內(nèi)丁男、中男授給“永業(yè)田”20畝,“口分田”80畝,老男及篤疾、廢疾人授給“口分田”40畝,守寡的婦女授給“口分田”30畝等。每年自10月1日——12月30日,各縣縣令在諸里正編制好的簿歷賬冊(cè)基礎(chǔ)上,按照均田制的規(guī)定,親自主持完成對(duì)治內(nèi)農(nóng)戶土地的“回收”和“授給”,及時(shí)進(jìn)行均田土地的收授和調(diào)節(jié),并登記入各戶戶籍之中,切實(shí)推行好國(guó)家土地制度。
五是“至于課役之先后,訴訟之曲直,必盡其情理”。這是在國(guó)家賦役征發(fā)和司法訴訟方面的職責(zé)。“課役”是賦役的別稱,又稱為“差科”。課役征發(fā)之“先后”,是指“凡差科,先富強(qiáng)后貧弱,先多丁后少丁”,縣制官司要嚴(yán)格執(zhí)行。至于司法訴訟之曲直是非,縣制官司的審判處理也必須合乎情理。
六是“若籍帳、傳驛、倉(cāng)庫(kù)、盜賊、河堤、道路,雖有專當(dāng)官,皆縣令兼綜焉。”這是指縣令對(duì)縣務(wù)有“綜領(lǐng)”之職,是說(shuō)編制籍帳、管理交通、倉(cāng)庫(kù)等工作雖有專門(mén)的僚佐負(fù)責(zé),但縣令有總體掌領(lǐng)的職責(zé)。其中,“籍帳”的編制工作尤為重要。“籍帳”包括“戶籍”和“計(jì)帳”兩類賬冊(cè),“每一歲一造計(jì)帳,三年一造戶籍。縣以籍成于州,州成于省,(尚書(shū)?。舨靠偠I(lǐng)焉”。計(jì)帳和戶籍是國(guó)家征發(fā)賦役和掌握人口資源的重要依據(jù),對(duì)于國(guó)家治理和社會(huì)控制極為重要,縣制官司是籍帳編制工作的最基層單位,負(fù)責(zé)籍帳的具體編制并逐級(jí)向州和尚書(shū)省上報(bào)。
由上可見(jiàn),縣制官司的職掌職責(zé)是十分繁重和具體的,覆蓋行政、民政、司法與治安、經(jīng)濟(jì)與財(cái)政、籍帳編制與社會(huì)管理、教育與教化等。也不難看出,王朝國(guó)家政令政務(wù)與各項(xiàng)制度最終能夠落實(shí),推行于基層社會(huì),依托的正是縣制官司的具體實(shí)施,即陳子昂所謂必待縣令“謹(jǐn)宣而奉行之”。只有縣制官司認(rèn)真履行了其具體繁重的職責(zé),把各項(xiàng)工作做實(shí)做細(xì),才能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)基層治理,并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理。對(duì)于縣制官司職能的這種重要作用,古人有精到的總結(jié)——“郡縣治,則天下安”。
唐朝非常重視縣令選任與訓(xùn)導(dǎo)
唐朝非常重視縣令的選任,采取了許多制度化規(guī)定和具體操作:一是規(guī)定縣令由尚書(shū)省吏部選授(后來(lái)改歸禮部),權(quán)歸中央。職掌選授的長(zhǎng)官要認(rèn)真負(fù)責(zé),否則就會(huì)被處罰,如開(kāi)元四年(716),盧從愿、李朝隱擔(dān)任禮部侍郎,一次性選任縣令200余人,因過(guò)多過(guò)濫被貶官為刺史。二是注重通過(guò)舉薦和科舉考試選任縣令。貞觀三年(629),太宗詔令五品以上官舉薦堪任縣令的人選,后來(lái)高級(jí)官員舉薦任選成為縣令選任的一種方式。同時(shí)也規(guī)定,根據(jù)所舉薦縣令任職期間的政績(jī)優(yōu)劣,對(duì)舉薦官員進(jìn)行褒貶。若所舉薦縣令在任期間貪贓枉法,名不副實(shí),則要追究舉薦官員的法律責(zé)任,治其薦人失察之罪,加強(qiáng)舉薦工作的嚴(yán)肅和問(wèn)責(zé)。武則天時(shí)期,曾專設(shè)“縣令舉”一科,專門(mén)選拔縣令,詩(shī)人盧藏用就經(jīng)此科考試出任濟(jì)陽(yáng)縣縣令??h令舉的選拔甚為嚴(yán)格,除考儒家經(jīng)典,還通過(guò)考“時(shí)務(wù)策”進(jìn)行施政見(jiàn)解的考察。應(yīng)試者不但要精熟儒家經(jīng)典,還要熟悉朝廷典章制度和法令法規(guī),熟悉國(guó)家大政方針和國(guó)家施政中遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,并能對(duì)這些問(wèn)題的解決提出對(duì)策。否則,是難以通過(guò)考試而出任縣令的。三是重視縣令人選的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)和執(zhí)政能力,玄宗開(kāi)元十一年(723)敕令“年少未經(jīng)事者,不得作縣親民”,明確規(guī)定缺乏實(shí)際工作歷練的年少者,不得出任作為親民之官的縣令。四是積極推行任職籍貫回避和親屬回避等制度,規(guī)定縣令不得任職于本貫本土,必須赴任他鄉(xiāng),回避本籍,規(guī)定縣令親屬不得在同一縣衙任職,防止縣令通過(guò)鄉(xiāng)里同籍和人際關(guān)系形成地域關(guān)系網(wǎng)而滋生腐敗行為。
唐王朝重視對(duì)縣令的政治訓(xùn)導(dǎo),皇帝經(jīng)常頒布《戒州縣牧守詔》《勸獎(jiǎng)縣令詔》《誡縣令敕》《縣令箴》之類的詔敕,作為縣令執(zhí)政的指導(dǎo)性文件。如中宗敕令“務(wù)盡地利,禁游食”,要求縣令重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn),禁止游食末作,做好本縣的經(jīng)濟(jì)工作。如玄宗敕令“戶口安存,在于撫育,移風(fēng)易俗,莫先令長(zhǎng)”,要求縣令做好戶口增殖和風(fēng)俗教化工作。玄宗還要求縣令對(duì)縣務(wù)“無(wú)大無(wú)小,必躬必親”,必須親自過(guò)問(wèn)和具體負(fù)責(zé)。這類政治訓(xùn)導(dǎo)對(duì)強(qiáng)化縣令的思想教育和勤政廉政意識(shí),具有明顯的督導(dǎo)促進(jìn)作用。
唐朝官員“凡居官,以年為考”,有“常考”還有“巡考”
唐朝官員“凡居官,以年為考”,有定期“考課”(考核)制度,稱為“???rdquo;??h令的??家矊?shí)行一年一考。每年年終,先由縣令具錄自己當(dāng)年的“功過(guò)行能”,實(shí)際是“自我鑒定”,再由上一級(jí)的州司官員具體負(fù)責(zé),當(dāng)眾宣讀其“自我鑒定”,也當(dāng)眾議定其政績(jī)優(yōu)劣。議論考核的結(jié)果,由州司長(zhǎng)吏寫(xiě)出“考課簿”,定出自“上上”至“下下”的九個(gè)等級(jí)(上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下),上報(bào)給尚書(shū)省吏部,再由吏部考功司存檔和審查核實(shí),最終確定縣令當(dāng)年的考核等級(jí)??h令經(jīng)“四考”即經(jīng)過(guò)連續(xù)四年的考核,是為“考滿”,要根據(jù)總成績(jī)的優(yōu)劣等級(jí)由吏部決定其升降與褒貶,形成縣令每四年一考滿,每四年一選任,任期期限一般為四年的制度,即所謂“四考為限”。當(dāng)然,這一制度并非一成不變,由于各地實(shí)際情況的不同,縣令任期也可調(diào)整為三年或者五年??h令考核特別注重戶口增多和生產(chǎn)發(fā)展兩個(gè)方面,規(guī)定“州縣官人,撫育有方,戶口增益者”,其考核等級(jí)提高一等,否則就降低一等。開(kāi)元四年(716),玄宗頒敕“縣令在任,戶口增益,界內(nèi)豐稔,清勤著稱,賦役平均者,先與上考,不在當(dāng)州考額之內(nèi)”,確立政績(jī)優(yōu)異的縣令其考核等級(jí)最低為上下等級(jí),予以政策性大力鼓勵(lì)。
??贾?,對(duì)于縣令的考核還有“巡考”。巡考又分定期巡考和不定期巡考兩種。定期巡考由上一級(jí)的州司或都督府負(fù)責(zé),法律規(guī)定“都督、刺史掌清肅邦畿,考核官吏……每歲一巡屬縣,觀風(fēng)俗,錄囚徒,恤鰥寡,閱丁口,務(wù)知百姓之疾苦”,對(duì)縣令工作每年一巡視督查,并將巡考結(jié)果“附于考課,以為褒貶”,作為縣令升黜的依據(jù)。如果發(fā)現(xiàn)“善惡殊尤者,隨即奏聞”,即巡考發(fā)現(xiàn)政績(jī)特別優(yōu)異或特別拙劣的縣令,要上奏皇帝加以褒獎(jiǎng)或懲罰。不定期巡考由朝廷派出高級(jí)別官員以特使身份進(jìn)行巡查考核,如貞觀八年(634),唐太宗派重臣李靖等13人為“黜陟大使”,貞觀二十年(646)又派孫伏伽等20人為“黜陟使”,“巡察四方,黜陟官吏”。“黜”意為罷黜,“陟”意為升遷,即派出特使對(duì)地方官員執(zhí)政優(yōu)劣進(jìn)行巡查并確定官員之升降,這其中就包括對(duì)于縣令執(zhí)政優(yōu)劣的巡查和考核。又如玄宗開(kāi)元二十二年(734),分全國(guó)為十五道,每道置“采訪處置使”,簡(jiǎn)稱“采訪使”,專掌“考課官人”,分道巡察考核包括縣令在內(nèi)的所有地方官員的政績(jī)善惡。這種不定期的巡考往往比定期巡考具有更大的威懾力,有利于震懾腐敗行為,清明政治。
唐朝縣制政務(wù)錯(cuò)失實(shí)行長(zhǎng)官問(wèn)責(zé)制,即主要問(wèn)責(zé)縣令,其他僚佐“節(jié)級(jí)連坐”,受連帶處罰,使縣令與僚佐“遞相管轄,不敢為非”,以保障縣制官司的廉潔清正。以經(jīng)濟(jì)財(cái)政工作的錯(cuò)失問(wèn)責(zé)處罰最為集中。法律規(guī)定,推行均田制和賦役制時(shí),若出現(xiàn)“應(yīng)合受田而不授,應(yīng)合還公田不收,應(yīng)合課田農(nóng)而不課”等情況,即出現(xiàn)收授調(diào)節(jié)均田土地和征發(fā)賦稅失職,縣令和里正要處罰以“笞刑”。戶籍編制工作中,若出現(xiàn)遺漏戶內(nèi)人口或者整戶遺漏,縣令和里正輕則處以“笞刑”,重則處以“杖刑”,最重的則要處以“徒刑三年”,被罰作刑徒服勞役三年。如果征發(fā)賦役違法以及不均平,或者不能按期完成賦稅物資的運(yùn)輸,縣令輕則處以“杖刑六十”,被打六十個(gè)棍子,重則處以“徒刑”,服勞役作苦力幾年,甚至按照“貪贓法”之罪論處。法律還規(guī)定,縣令就任后必須堅(jiān)守工作崗位,不得擅離縣境,也不得在非節(jié)假日內(nèi)宴會(huì)賓客和游玩觀光,要忠于職守,認(rèn)真履責(zé)??傊?,唐朝縣令職責(zé)重,問(wèn)責(zé)嚴(yán),壓力大,真正做好一個(gè)縣令,推行好一縣之政務(wù)工作,實(shí)大不易。
(作者為山東大學(xué)歷史文化學(xué)院教授)
【注:本文系山東大學(xué)人文社科青年團(tuán)隊(duì)召集人項(xiàng)目“漢唐時(shí)期制度構(gòu)建與國(guó)家治理”(項(xiàng)目編號(hào):IFYT1703)階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①?gòu)垏?guó)剛:《唐代官制》,西安:三秦出版社,1987年。
②趙璐璐:《唐代縣級(jí)政務(wù)運(yùn)行機(jī)制研究》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2017年。
責(zé)編/張蕾 美編/楊玲玲
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