官僚主義與形式主義表象背后的根本問題乃權(quán)力異化與責(zé)任虛化
在不同歷史時(shí)期,黨的建設(shè)的形勢與任務(wù)不同,作風(fēng)建設(shè)的內(nèi)容與要求不同,官僚主義與形式主義的表現(xiàn)也有所不同。僅就改革開放以來看,官僚主義與形式主義在不同階段就有千差萬別的表現(xiàn)形式。
改革開放進(jìn)程中官僚主義與形式主義的種種表現(xiàn)。在改革開放初期,1980年8月鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中曾經(jīng)對官僚主義生動(dòng)刻畫,即高高在上,濫用權(quán)力,脫離實(shí)際,脫離群眾,好擺門面,好說空話,思想僵化,墨守成規(guī),機(jī)構(gòu)臃腫,人浮于事,辦事拖拉,不講效率,不負(fù)責(zé)任,不守信用,公文旅行,互相推諉,以至官氣十足,動(dòng)輒訓(xùn)人,打擊報(bào)復(fù),壓制民主,欺上瞞下,專橫跋扈,徇私行賄,貪贓枉法,等等。[14]毫無疑問,在小平當(dāng)年所言的官僚主義現(xiàn)象中,思想僵化等明顯屬于思想作風(fēng)與主觀主義問題,公文旅行等明顯屬于形式主義問題,徇私行賄、貪贓枉法等明顯屬于腐敗問題。
黨的十三屆四中全會(huì)以后,2001年9月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》明確提出要堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是,反對因循守舊、不思進(jìn)??;堅(jiān)持理論聯(lián)系實(shí)際,反對照抄照搬、本本主義;堅(jiān)持密切聯(lián)系群眾,反對形式主義、官僚主義;堅(jiān)持民主集中制原則,反對獨(dú)斷專行、軟弱渙散;堅(jiān)持黨的紀(jì)律,反對自由主義;堅(jiān)持清正廉潔,反對以權(quán)謀私;堅(jiān)持艱苦奮斗,反對享樂主義;堅(jiān)持任人唯賢,反對用人上的不正之風(fēng)。這“八個(gè)堅(jiān)持、八個(gè)反對”,無疑是對鄧小平刻畫的“官僚主義”的進(jìn)一步細(xì)化與具體分類。在此意義上看,官僚主義與形式主義有廣義與狹義之分,小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中所言的官僚主義乃其廣義;凡是與官員相關(guān)的不良思想作風(fēng)、工作作風(fēng)、生活作風(fēng)乃至文風(fēng)會(huì)風(fēng)等,都可視為廣義的官僚主義。狹義的官僚主義與形式主義主要指工作作風(fēng)方面的問題,重點(diǎn)是指領(lǐng)導(dǎo)干部對待群眾的態(tài)度、方法與行為方式,《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》所指出的強(qiáng)迫命令、欺壓百姓、作風(fēng)粗暴、辦事不公、前呼后擁、虛抓虛干、浮躁浮夸、空話套話、公文旅行、弄虛作假、欺上瞞下、追名逐利、“形象工程”與“政績工程”等,都屬于狹義的官僚主義與形式主義。
黨的十六大以來,2004年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》與2009年9月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)持問政于民、問需于民、問計(jì)于民,堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀,堅(jiān)持正確政績觀、密切聯(lián)系群眾;要大興密切聯(lián)系群眾之風(fēng)、大興求真務(wù)實(shí)之風(fēng)、大興艱苦奮斗之風(fēng)、大興批評和自我批評之風(fēng),堅(jiān)決反對脫離群眾、以權(quán)謀私、文山會(huì)海、空話套話、勞民傷財(cái)、作風(fēng)飄浮、敷衍塞責(zé)、弄虛作假、虛報(bào)浮夸等,這些內(nèi)容都屬于加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、反對官僚主與形式主義的重要內(nèi)容。
黨的十八大以來,習(xí)近平總書記所批判的高高在上、漠視群眾疾苦、弄虛作假、不務(wù)實(shí)效、脫離群眾、脫離實(shí)際、不負(fù)責(zé)任,以及會(huì)議多、活動(dòng)多、文電多、工作組多、檢查評比多等“五多”現(xiàn)象,都是典型的官僚主義與形式主義表現(xiàn)。而總書記所言的能力不足而“不能為”、動(dòng)力不足而“不想為”、擔(dān)當(dāng)不足而“不敢為”,[15]以及在從嚴(yán)治黨過程中出現(xiàn)的無利而不愿為、無心而懶作為、居功而不再為、居過而不敢為、應(yīng)付而慢作為、乃至積極而反作為等形形色色的“為官不為”現(xiàn)象,都可謂是官僚主義與形式主義的新變種。[16]黨的十九大以后新華社發(fā)布的《形式主義、官僚主義新表現(xiàn)值得警惕》一文中所列舉的十種現(xiàn)象,即一些領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)研走過場、搞形式主義,調(diào)研現(xiàn)場成了“秀場”;一些單位“門好進(jìn)、臉好看”,就是“事難辦”;一些地方注重打造領(lǐng)導(dǎo)“可視范圍”內(nèi)的項(xiàng)目工程,“不怕群眾不滿意,就怕領(lǐng)導(dǎo)不注意”;有的地方層層重復(fù)開會(huì),用會(huì)議落實(shí)會(huì)議;部分地區(qū)寫材料、制文件機(jī)械照抄,出臺(tái)制度決策“依葫蘆畫瓢”;一些干部辦事拖沓敷衍、懶政庸政怠政,把責(zé)任往上推;一些地方不重實(shí)效重包裝,把精力放在“材料美化”上,搞“材料出政績”;有的領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于將責(zé)任下移,“履責(zé)”變“推責(zé)”;有的干部知情不報(bào)、聽之任之,態(tài)度漠然;有的干部說一套做一套、臺(tái)上臺(tái)下兩個(gè)樣,[17]都是官僚主義與形式主義的新表現(xiàn),也都是典型的“為官不為”新現(xiàn)象。
官僚主義與形式主義的本質(zhì)就是權(quán)力異化與責(zé)任虛化。從改革開放以來黨的作風(fēng)建設(shè)的形勢與任務(wù)看,盡管在不同階段,官僚主義與形式主義的表現(xiàn)有所不同,對官僚主義與形式主義的理解也有廣義與狹義之分,但我們可以總結(jié)得出一些基本判斷:
一方面,官僚主義與形式主義密切相關(guān),始終惺惺相惜、如影隨形,官僚主義必然會(huì)引發(fā)形式主義,形式主義也必然會(huì)助長官僚主義;在有些時(shí)候,我們甚至很難對二者作徹底的切割,因此在黨的歷史文獻(xiàn)中常常將二者并列使用。
另一方面,從作風(fēng)建設(shè)角度看,無論是在哪個(gè)歷史時(shí)期,官僚主義的要害都主要在于高高在上、做官當(dāng)老爺、對人民群眾作威作福、脫離群眾、脫離實(shí)際,整治官僚主義的主要目的都是想解決領(lǐng)導(dǎo)干部對人民群眾利益與訴求漠不關(guān)心、置若罔聞、不維護(hù)不作為問題;至于形式主義,其要害主要在于貪圖虛名、不務(wù)實(shí)效、走形式走過場、勞民傷財(cái),整治形式主義的主要目的都是想解決領(lǐng)導(dǎo)干部工作不實(shí)的問題。
再一方面,萬變不離其宗。從根本上看,官僚主義與形式主義都與公共權(quán)力、公共責(zé)任密切相關(guān),這里的“形式主義”,是從公共責(zé)任意義上而言的、而非從形式邏輯意義上而言的;若離開了公共權(quán)力與公共責(zé)任,就談不上人們所痛恨的“官僚主義”與“形式主義”。在此意義上看,官僚主義與形式主義在本質(zhì)上是相輔相成的,一方面是公共權(quán)力異化與官員異化,領(lǐng)導(dǎo)干部由人民公仆異化為社會(huì)主人;另一方面是公共責(zé)任虛化、弱化乃至缺失,一些領(lǐng)導(dǎo)干部變履職為推責(zé)、化責(zé)任為形式。
當(dāng)前出現(xiàn)的各種“為官不為”現(xiàn)象,從根本上看,就是官僚主義與形式主義在全面從嚴(yán)治黨形勢下的新結(jié)合、新變種,再次充分體現(xiàn)了官僚主義與形式主義之間的惺惺相惜,其關(guān)鍵問題仍是官僚主義在作祟。因?yàn)閷Ω骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)干部而言,失去了公共權(quán)力,就難以產(chǎn)生所謂的官僚主義與形式主義。也許在一般人看來,形式主義華而不實(shí);但對官僚主義者而言,形式主義猶如“臭豆腐”、聞起來臭吃起來香,官僚主義者往往是從實(shí)用主義、功利主義角度來追捧形式主義。
導(dǎo)致官僚主義與形式主義的主要因素。那么,人們不禁要問:為什么我們黨始終強(qiáng)調(diào)反對官僚主義與形式主義、十八大以來突出強(qiáng)調(diào)嚴(yán)整“四風(fēng)”,可至今為止,官僚主義與形式主義還是陰魂不散、仍然出現(xiàn)許多新變種新表現(xiàn)?這也正如習(xí)近平總書記2013年7月再訪西柏坡時(shí)所追問:“這么多年中央經(jīng)常講、反復(fù)提‘兩個(gè)務(wù)必’,圍繞改進(jìn)作風(fēng)發(fā)了不少文件、采取了不少措施,但為什么背離‘兩個(gè)務(wù)必’,搞形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)那一套還有不小的市場?為什么還有些人對不正之風(fēng)樂此不疲?”[18]這其中的原因很復(fù)雜,既有客觀因素、也有主觀因素,既有個(gè)人因素、也有制度因素,既有歷史因素、更有現(xiàn)實(shí)因素;從根本上看,內(nèi)因是關(guān)鍵。
對于這一點(diǎn),習(xí)近平總書記曾經(jīng)有兩段深刻論述:一是在西柏坡自問自答,強(qiáng)調(diào)“主觀上說,主要原因是一些同志的世界觀、人生觀、價(jià)值觀問題沒有解決好??陀^上說,主要原因是黨要管黨、從嚴(yán)治黨方針在有些地方?jīng)]有落到實(shí)處,在一些方面管黨、治黨失之于寬、失之于松”[19]。二是2014年10月,習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上明確指出:“這么多年,作風(fēng)問題我們一直在抓,但很多問題不僅沒有解決、反而愈演愈烈,一些不良作風(fēng)像割韭菜一樣,割了一茬長一茬。癥結(jié)就在于對作風(fēng)問題的頑固性和反復(fù)性估計(jì)不足,缺乏常抓的韌勁、嚴(yán)抓的耐心,缺乏管長遠(yuǎn)、固根本的制度。”[20]這兩段講話可謂深刻指明了制約作風(fēng)建設(shè)(包括反對官僚主義與形式主義)的四大基本因素,即黨性與黨性觀念問題、管黨治黨責(zé)任問題、作風(fēng)建設(shè)態(tài)度與韌勁問題、作風(fēng)建設(shè)長效機(jī)制與相關(guān)制度問題。顯而易見,從管黨治黨角度看,上述因素都屬于執(zhí)政黨作風(fēng)建設(shè)的內(nèi)因、而非外因。進(jìn)一步從體制機(jī)制角度看,鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》一文中曾明確指出了官僚主義的三大病根,按照他當(dāng)時(shí)的判斷,官僚主義的一個(gè)總病根就是“與計(jì)劃管理制度相適應(yīng)的中央高度集權(quán)的管理體制”,官僚主義的另一病根就是“長期缺少嚴(yán)格的從上而下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制”;官僚主義的第三大病根就在于“干部缺少正常的錄用、獎(jiǎng)懲、退休、退職、淘汰辦法”。
進(jìn)一步而言,我們2014年底的相關(guān)問卷調(diào)查結(jié)果,也充分佐證了鄧小平與習(xí)近平的上述論斷。[21]一方面,對于導(dǎo)致“四風(fēng)”問題盛行的外部因素,我們共設(shè)計(jì)了八個(gè)選項(xiàng),在被調(diào)查者中20.7%的選擇了“社會(huì)風(fēng)氣不正”,3.9%的選擇了“歷史傳統(tǒng)影響”,14.6%的選擇了“長期執(zhí)政的惰性”,9.6%的選擇了“市場經(jīng)濟(jì)影響”,34.8%的選擇了“政治體制不完善”,11.2%的歸因于“社會(huì)轉(zhuǎn)型”,0.8%的選擇“西方思想影響”。這一調(diào)查結(jié)果顯示:被調(diào)查者將導(dǎo)致“四風(fēng)”問題盛行的外部原因不再簡單歸因于歷史傳統(tǒng)、市場經(jīng)濟(jì)、西方思想等外在因素,三者合計(jì)不到15%;而是聚焦于黨和國家建設(shè)方面,其中選擇“政治體制不完善”的比例為最高。另一方面,對于導(dǎo)致“四風(fēng)”問題盛行的黨內(nèi)因素與個(gè)人因素,我們共設(shè)計(jì)了八個(gè)選項(xiàng),在被調(diào)查者中20.7%的選擇了“價(jià)值觀扭曲”,11.6%的選擇“權(quán)力觀異化”,6.9%的選擇“政績觀扭曲”,9.2%的選擇“潛規(guī)則盛行”,13.6%的選擇“權(quán)力過分集中”,4%的選擇“選人用人”問題,22.1%的選擇“權(quán)力監(jiān)督不力”,7.5%的選擇“黨內(nèi)紀(jì)律松懈”。盡管這一問題設(shè)計(jì)的選項(xiàng)較多、共8項(xiàng),被調(diào)查者單項(xiàng)選擇的結(jié)果比較分散,但通過分析不難發(fā)現(xiàn),選擇價(jià)值觀、權(quán)力觀、政績觀問題的合計(jì)達(dá)39.2%,其中選擇價(jià)值觀扭曲的為最高;而選擇權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制、選人用人機(jī)制、黨的紀(jì)律等制度性因素的合計(jì)達(dá)56.4%,其中選擇“權(quán)力監(jiān)督不力”的為最高。由此可見,黨員干部“三觀”問題與黨的規(guī)章制度不健全問題,乃是導(dǎo)致“四風(fēng)”盛行的主要個(gè)人因素與黨內(nèi)因素;比較而言,黨的規(guī)章制度更為關(guān)鍵。再一方面,對于導(dǎo)致干部脫離群眾的主要原因,我們共設(shè)計(jì)了八個(gè)選項(xiàng),在被調(diào)查者中選擇“生活方式不同”的為3.5%,選擇“工作方式不同”的為8.8%,選擇“社交圈不同”的為5.9%,選擇“身份差異”的為11.3%,選擇“干部業(yè)務(wù)繁忙”的為3.5%,選擇“上級(jí)決定烏紗帽”的最高、為40.2%,選擇“干部業(yè)績考核制度”的為20.7%,選擇“其他”的為3.4%。這一調(diào)查結(jié)果顯示:導(dǎo)致干部脫離群眾的原因,主要不是出于黨員干部的自身問題,比如,選擇生活方式不同、工作方式不同、社交圈不同、身份差異、干部業(yè)務(wù)繁忙等個(gè)人因素的合計(jì)不到33%;而是“上級(jí)決定烏紗帽”與“干部業(yè)績考核制度”問題,二者合計(jì)高達(dá)60.9%,其中選擇“上級(jí)決定烏紗帽”的為單項(xiàng)最高、高達(dá)40.2%。[22]