【摘要】真正的人口城鎮(zhèn)化勢在必行，事關(guān)社會公平、穩(wěn)定和發(fā)展，同時，把人口城鎮(zhèn)化放在全國總體的平衡和充分發(fā)展框架中進(jìn)行考慮，才能使人口城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)平衡和充分發(fā)展。面對這個全局性的國家戰(zhàn)略性發(fā)展議題，需要加大研究力度，更需要前瞻性的政策改革和創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】“量”的城鎮(zhèn)化 “質(zhì)”的城鎮(zhèn)化 半城鎮(zhèn)化

【中圖分類號】F121 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革開放40年來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。但是，我國農(nóng)村人口依然龐大，超大城市乃至大城市面臨著人口過載等問題。可以說，我國進(jìn)入了一個比以前復(fù)雜得多、充滿內(nèi)在張力的人口城鎮(zhèn)化階段。

“量”的城鎮(zhèn)化與“質(zhì)”的城鎮(zhèn)化

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展，更多地是體現(xiàn)在量的不斷增加上。但是，城鎮(zhèn)的宜居水平并未隨之快速提升。如普遍出現(xiàn)堵車或者道路擁堵問題，城市越大，上下班路上所花時間越多，生活服務(wù)設(shè)施并不便捷。由此可見，過去推進(jìn)的城鎮(zhèn)化更偏重于量的增加，而不是質(zhì)的提升。因此，這里把我國快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化稱之為“量”的城鎮(zhèn)化，而不是“質(zhì)”的城鎮(zhèn)化。所謂“質(zhì)”的城鎮(zhèn)化，體現(xiàn)在三方面：第一，新城鎮(zhèn)化的人口獲得了很好的社會融合，特別是獲得了同等的市民權(quán)，享受同等的公共服務(wù)，體現(xiàn)城鎮(zhèn)的公平性、開放性、包容性；第二，城鎮(zhèn)適宜居民生活，城鎮(zhèn)讓人們生活得更美好，體現(xiàn)城鎮(zhèn)宜居性；第三，城鎮(zhèn)的社會文明程度，包括城鎮(zhèn)的治理水平、人文氛圍以及城鎮(zhèn)精神。當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀是“量”的城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，但是“質(zhì)”的城鎮(zhèn)化速度跟不上“量”的城鎮(zhèn)化速度，“質(zhì)”與“量”之間存在明顯的不平衡、不協(xié)調(diào)問題。

目前許多超大城市和大城市（或者說一線城市和二線城市）都意識到，它們不再需要“量”的城鎮(zhèn)化，更需要對人口總量進(jìn)行限制和控制，因此相比前幾年，不僅出臺了力度更大的政策，而且在實(shí)際行動上更下力氣。超大城市長期以來面臨著人口承載問題與城市治理問題。這樣的清理，試圖減輕超大城市的人口負(fù)荷、提升城市的宜居性，但同時又在損失開放性、包容性，這是“質(zhì)”的城鎮(zhèn)化面臨的巨大困境。

如何有效實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化“質(zhì)”與“量”的統(tǒng)一，是當(dāng)前超大城市和大城市面臨的重大難題。僅僅靠限制、控制和清理，可以解決眼下的一些由于量過快擴(kuò)大而出現(xiàn)的問題，但卻不能得到可持續(xù)性解決。像北京這樣的大城市，實(shí)際上一直沒有放松控制和限制，也經(jīng)常通過清理違章來減少流動人口，但是限制過后不久，流動人口不但沒有減少，反而明顯增加。背后的癥結(jié)在于，北京擁有其他地方無法比擬的機(jī)會，也有比其他地方好得多的公共服務(wù)。因此，如果社會聚集差別不能縮小，那么僅僅靠行政行動，不足以長期有效解決人口過快增長以及由此帶來的問題。而頻繁的清理在一定程度上也損害了城市的包容性、開放性，不利于“質(zhì)”的城市化發(fā)展。

其他城鎮(zhèn)也存在這樣或那樣的質(zhì)量不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)等問題。這是新時代社會主要矛盾的體現(xiàn)，即城鎮(zhèn)化中的不平衡、不充分發(fā)展問題。迄今為止，還沒有一個大中城市完全開放戶籍制度。外來流動人口的生存狀況并不理想，是對我國城鎮(zhèn)化的一個巨大挑戰(zhàn)。小城市和小城鎮(zhèn)的包容性相對較高，但是對外地人入戶，并不算開放。同時，小城市、小城鎮(zhèn)的治理水平、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)相比大城市來說，相對較低，文化氛圍也有待改善，生活質(zhì)量和社會質(zhì)量并不高。

平衡發(fā)展與“半城鎮(zhèn)化”之間的張力

黨的十九大報(bào)告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。這種不平衡、不充分的發(fā)展體現(xiàn)在許多方面，同樣也出現(xiàn)在人口城鎮(zhèn)化上。城鎮(zhèn)化在“質(zhì)”與“量”之間的不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)也是一種不平衡的發(fā)展，另外這種不平衡性還表現(xiàn)在不同城鎮(zhèn)之間以及城鄉(xiāng)之間。我國城鎮(zhèn)布局一方面表現(xiàn)為行政級別、城鎮(zhèn)規(guī)模與資源和機(jī)會配置有著很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系：即凡是行政級別越高，或者城鎮(zhèn)規(guī)模越大，享受到的資源投入和機(jī)會就越多越好；另一方面表現(xiàn)為行政級別越高、規(guī)模越大的城鎮(zhèn)對人口進(jìn)入的控制就越嚴(yán)。這樣就帶來兩種情況：一是越是行政級別高、規(guī)模大的城市，越能吸引流動人口；二是流動人口越多，那么就越要控制流動人口規(guī)模，于是就會采取越來越嚴(yán)的政策。盡管政策嚴(yán)，但是由于機(jī)會多，流動人口也會千方百計(jì)想進(jìn)入、想留下來。與此相反，行政級別越低、規(guī)模越小的城鎮(zhèn)，雖然對流動人口進(jìn)入的控制少，甚至鼓勵流動人口進(jìn)入并留下來，但是事實(shí)上想進(jìn)入的流動人口卻并不多。由此可看出，我國的城鎮(zhèn)流動人口流向與城鎮(zhèn)化政策存在不平衡的相悖態(tài)勢，從而影響城鎮(zhèn)化政策的有效實(shí)施，也影響到流動人口的城鎮(zhèn)化水平，或者說讓許多流動人口處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。所謂半城鎮(zhèn)化，就是指流動人口不能完全融入城鎮(zhèn)，雖然在城鎮(zhèn)工作和生活，但是享受不到城鎮(zhèn)居民的基本權(quán)利和服務(wù)，雖然不在農(nóng)村但是卻只能享受農(nóng)村政策和權(quán)利。

2014年國務(wù)院頒布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》，提出到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率為60%左右、戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45%左右的目標(biāo)，對未來城鎮(zhèn)化目標(biāo)進(jìn)行了行政設(shè)定和規(guī)劃，但是并沒有完全放開人口城鎮(zhèn)化的限制。這個規(guī)劃對不同城鎮(zhèn)進(jìn)行了不同程度的設(shè)定和限制，其中建制鎮(zhèn)和小城市的落戶是完全放開的，也就是自由落戶，但是其他城市則有不同程度的限制。由此可見，到2020年，中小城鎮(zhèn)和小城市是中國人口城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)。那么小城鎮(zhèn)和小城市是否有能力擔(dān)當(dāng)2014年到2020年乃至更長時間中國城鎮(zhèn)化重任呢？

不論是各種全國性的抽樣調(diào)查，還是全國人口普查和年度人口統(tǒng)計(jì)都顯示出，中國農(nóng)村流動人口呈現(xiàn)出向大城市、超大城市集中的分布態(tài)勢。如果將一些城市的常住人口細(xì)分為戶籍人口和外來常住人口（見表1），可以看出，規(guī)模大、行政級別高的城市，外來常住人口占總常住人口的比重，普遍高于其他城市。北京、上海和天津三大直轄市的這個比重分別為38%、40.99%和27.79%，另外，廣州、深圳的同個比重分別為35.95%和72.73%，其他城市除廈門（47.98%）和寧波（36.71%）比較高外，幾乎沒有一個城市超過它們。也就是說，北上廣、天津、深圳這些一線城市和沿海一些發(fā)達(dá)城市對外來人口有很強(qiáng)的吸引力，而這些城市基本上都是要嚴(yán)格控制人口的城市（寧波除外）。雖然這里使用的數(shù)據(jù)是幾年前的，盡管人口數(shù)量在變化，但是總體格局并沒有大的變化。

經(jīng)濟(jì)總量越大，意味著有更多的資金投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)發(fā)展中，于是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平就越高，從而就越能吸引外來人口。之所以農(nóng)村無法留住人，除了經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)外，還與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足有密切關(guān)聯(lián)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年我國全社會固定資產(chǎn)投資總量為561999.83億元，其中城鎮(zhèn)為551590.04億元，而農(nóng)村固定資產(chǎn)投資只有10409.79億元，只是城鎮(zhèn)的1.88%，可見農(nóng)村在國定資產(chǎn)投資中的地位較低。而在城鎮(zhèn)之間，固定資產(chǎn)投資分配也是相當(dāng)不平衡的。超大城市、大城市每年的固定資產(chǎn)投資都是上萬億計(jì)，一個超大城市的固定投資更是相當(dāng)于全國農(nóng)村總量。

在這樣的情況下，盡管超大城市、大城市千方百計(jì)減少流動人口，但是流動人口并不愿離開，寧可漂在超大城市，寧可當(dāng)作“半城市化”人口，也不愿回歸到鄉(xiāng)村、小城鎮(zhèn)。城市常住人口中那些外來常住人口基本上都屬于“半城市化”人口。流動人口的“半城市化”體現(xiàn)在三個方面：一是體制和政策上的不公平，也就是說，沒有讓流動人口獲得同等的政策地位。二是社會交往的隔離，即不少流動人口在城市的社會交往僅僅限于自己老鄉(xiāng)或者同樣是流動人口的那些人，與流入地市民的交往比較少，也沒有機(jī)會和渠道參加當(dāng)?shù)厣鐣母鞣N活動。三是社會認(rèn)同和歸屬的模糊。這在年輕的新生代和第二代農(nóng)村流動人口身上體現(xiàn)較為明顯。人口的城鎮(zhèn)化，不僅僅要解決流入城鎮(zhèn)人口的身份問題，而且還要解決他們的社會參與和交往問題，更要由此解決他們對城鎮(zhèn)的認(rèn)同和歸屬問題。但是，“半城市化”顯然是不徹底的人口城鎮(zhèn)化，或者說沒有真正實(shí)現(xiàn)了人口城鎮(zhèn)化。

“半城市化”實(shí)際上體現(xiàn)的是一種不平衡的人口城鎮(zhèn)化：進(jìn)城的流動人口很難找到在城鄉(xiāng)之間的平衡，一直處于不平衡狀態(tài)，比如就業(yè)與生活不平衡、個人與家庭不平衡、性別之間不平衡、代際之間不平衡、進(jìn)城與回歸鄉(xiāng)里的不平衡、人生不同階段的不平衡等。至于夫妻分居、父母與子女分居、中青年與老年父母分居等問題帶來的各種不平衡問題層出不窮?？偠灾?，“半城市化”對個人、家庭、社區(qū)、社會都會帶來許多負(fù)面影響和問題。這正是人口城鎮(zhèn)化要努力解決的重大問題。

推進(jìn)人口城鎮(zhèn)化的政策要求和建議

首先，在完善基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)上，盡快消除區(qū)域、城鄉(xiāng)、大中小城鎮(zhèn)之間的差異，實(shí)現(xiàn)全國一體化、均等化。最主要的是基本教育（比如國民義務(wù)教育）、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)，解決差異問題。不解決這個問題，就不能有效地阻止人口單向流動。

其次，改革和開放全國性戶籍制度，讓人口自由流動和遷移。一般認(rèn)為戶籍制度開放，勢必會吸引大量人口的涌入，但是事實(shí)上，據(jù)我們調(diào)查發(fā)現(xiàn)，人口流動并不是盲目的，而是理性的。超大城市和大城市越是把戶籍作為控制人口的手段，那么人們越是看重戶籍的價(jià)值，從而越愿意流向超大城市和大城市，越是不愿意離開超大城市和大城市。讓戶籍貶值的手段就是逐步開放戶籍，當(dāng)然這種開放應(yīng)該是全國同時進(jìn)行，而不是單個城市先搞試點(diǎn)。

再次，國家應(yīng)研究和考慮全國聯(lián)動轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)政策。所謂全國聯(lián)動轉(zhuǎn)移，就是指鼓勵有市場前景、有活力、生態(tài)環(huán)保的制造業(yè)向中小城鎮(zhèn)乃至鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，而大城市和超大城市則從事科研創(chuàng)新、現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)，從而形成不同城鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)、區(qū)域在產(chǎn)業(yè)上既有分工又相互支持和合作的產(chǎn)業(yè)格局。這里需要從財(cái)政體制、稅收政策、土地政策以及人才政策等方面進(jìn)行平衡性創(chuàng)新和改革。

最后，解決城鄉(xiāng)市場地位不平等問題，賦予鄉(xiāng)村資源更多的價(jià)值，使鄉(xiāng)村資源能夠獲得應(yīng)有的市場地位、文化價(jià)值和社會意義。目前，鄉(xiāng)村資源沒有獲得與城市資源同等的市場地位，從而削弱了鄉(xiāng)村在國家分配格局和發(fā)展中的能力和地位，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。而正在推進(jìn)的土地確權(quán)、三權(quán)分置、土地流轉(zhuǎn)改革等，雖然向著使得城鄉(xiāng)之間的市場地位差距縮小方向前進(jìn)，但是，步子還是不夠。因此，如何將這種作用轉(zhuǎn)變?yōu)閷︵l(xiāng)村資源的賦值，成了鄉(xiāng)村振興的重要抓手。比如鄉(xiāng)村生態(tài)資源目前還沒有明確的價(jià)值，國家應(yīng)該深入研究和探討，從政策上給予應(yīng)有的地位和價(jià)值。這對于人口在城鄉(xiāng)之間平衡發(fā)展，有著關(guān)鍵性意義。

（作者為中國社會科學(xué)院研究員）

【參考文獻(xiàn)】

①蔡昉主編：《中國人口與勞動問題報(bào)告》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年。

責(zé)編/賈娜 美編/于珊

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。