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縣域政府治理的變革之道

核心提示: 為適應新時代建設人民滿意的服務型政府的需要,必須推動縣域政府治理變革。國家治理的總體規(guī)劃、全面從嚴治黨的新成效和縣域治理的歷史經(jīng)驗為縣域政府治理變革提供了堅實基礎(chǔ),縣域政府治理變革應以推動治理理念、模式和工具的轉(zhuǎn)型為主要目標,著力優(yōu)化治理職能和治理結(jié)構(gòu),提升治理績效。

【摘要】為適應新時代建設人民滿意的服務型政府的需要,必須推動縣域政府治理變革。國家治理的總體規(guī)劃、全面從嚴治黨的新成效和縣域治理的歷史經(jīng)驗為縣域政府治理變革提供了堅實基礎(chǔ),縣域政府治理變革應以推動治理理念、模式和工具的轉(zhuǎn)型為主要目標,著力優(yōu)化治理職能和治理結(jié)構(gòu),提升治理績效。

【關(guān)鍵詞】治理現(xiàn)代化  縣域政府治理  治理理念    【中圖分類號】D63    【文獻標識碼】A

在我國國家治理體系中,縣域政府治理具有特殊重要的地位。縣域政府治理績效如何,將直接影響整個國家治理現(xiàn)代化的進程,事關(guān)政權(quán)穩(wěn)固、政治安全和人民福祉。因此,在新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大趨勢下,縣域政府治理亟需全面深化改革,推動建立現(xiàn)代化的政府治理結(jié)構(gòu)和體制機制。

縣域政府治理變革的現(xiàn)實基礎(chǔ)

新時代國家治理的規(guī)劃設計為縣域政府治理變革提供了政治基礎(chǔ)。十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標,從體系和能力兩個方面就國家治理的變革進行了規(guī)劃。十九大提出“深化機構(gòu)和行政體制改革”,要“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”,為深化縣域政府治理改革指明了方向。政府治理的現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)容??h域政府在整個政府治理體系中發(fā)揮著連接政府上層、中層和基層,實現(xiàn)中央統(tǒng)一領(lǐng)導與地方治理的重要作用。國家治理的統(tǒng)籌規(guī)劃為縣域治理的變革指明政治方向、提供政治引領(lǐng)、供給政治資源,省以下黨和國家機構(gòu)深化改革推動縣域政府治理的體制變革,縣域政府治理的變革直接嵌入國家治理體系和現(xiàn)代化建設的整體進程 。

全面從嚴治黨的新成效為縣域政府治理變革提供了政治生態(tài)基礎(chǔ)。十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央將全面從嚴治黨作為推動“四個全面”戰(zhàn)略布局、全面深化改革的突破口,以上率下,以自我革命的勇氣持續(xù)正風反腐,強化管黨治黨,凈化了政治生態(tài)。全面從嚴治黨不斷向縱深發(fā)展,在不斷嚴肅黨紀政紀的同時,“逆淘汰”機制逐漸被糾正,正向的激勵保障機制開始形成,使處于基層治理第一線的縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村黨政干部擺脫了繁雜的考核、接待、評比,縣域政府治理擁有了良好的政治生態(tài)基礎(chǔ)。

歷史形成的縣域治理經(jīng)驗為縣域政府治理變革提供了智慧基礎(chǔ)。“郡縣治則天下安”,我國傳統(tǒng)政治文化中蘊含著豐富的治理思想。在2000多年的歷史進程中,縣制一直是國家治理的基礎(chǔ),傳統(tǒng)的縣域治理講究官治也注重自治,既尊崇德治也尊崇法紀,“安民眾則安天下”,這在某種程度上可以為今天的多元治理提供借鑒。改革開放以來,“擴權(quán)強縣”“省直管縣”、基層協(xié)商民主等改革實踐進一步推動了縣域治理的現(xiàn)代化進程,形成了諸如河南的“西峽模式”、浙江的“嘉善模式”等縣域政府治理典型??偨Y(jié)并推廣這些創(chuàng)新經(jīng)驗,可為縣域政府治理變革提供參考。

縣域政府治理變革的目標方向

治理理念由被動應付轉(zhuǎn)向服務導向。從國家治理格局的角度看,縣域政府作為基層治理主體,是連接上下的“結(jié)點”。縣域政府的黨政干部,在政績考核、職務晉升方面要承受上級政府帶來的壓力,導致治理過程中容易出現(xiàn) “唯上”“唯數(shù)據(jù)”的現(xiàn)象,長此以往容易形成政府治理行為的短期化、治理成本的高昂、治理權(quán)威的消解等諸多問題。在新時代,對基層政府和官員的考核要突出民生、生態(tài)、法治等關(guān)乎群眾獲得感的新發(fā)展理念指標設置,這就要求縣域政府治理主體必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)理念,確立以人民為中心的價值取向和“向下看”的治理理念,突出服務縣域內(nèi)各群體、各階層公眾的需求導向,真正建設服務型政府。

治理模式由同構(gòu)型轉(zhuǎn)向復合型。從治理空間的角度看,縣域政府治理不僅包括行政級別劃分意義上的縣政府(縣、區(qū)、縣級市),還包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域;從治理的地域區(qū)別來看包括城市治理和鄉(xiāng)村治理。傳統(tǒng)的縣域政府治理模式并沒有區(qū)分地域差別,而是采用了同構(gòu)性質(zhì)的治理模式。城市治理和鄉(xiāng)村治理在治理主體、治理方式、治理工具等方面都是不同的,要結(jié)合縣域的實際情況推動建立多層次、多樣性的“復合型”治理模式,將城市治理和鄉(xiāng)村治理做差異化的區(qū)分、整合。同時,探索多中心治理、跨區(qū)域合作治理和扁平化治理的有機結(jié)合,提高不同層級、不同地域的治理實效。

治理工具由單一性轉(zhuǎn)向多元智能化。政府治理工具是政府治理體系的重要組成部分,一般而言治理工具分為強制性和非強制性兩大類。傳統(tǒng)的縣域政府治理依托“行政發(fā)包”的項目制運作,其治理工具包含了政治、行政、經(jīng)營等要素,政府利用政策杠桿在治理中發(fā)揮主導作用,對企業(yè)、公眾、社會組織的管制較多。縣域內(nèi)公共事務和公共問題日益復雜要求縣域政府治理的變革,要實現(xiàn)治理工具的現(xiàn)代化,即多元智能治理工具的選擇。依據(jù)公共服務的需求,政府需要統(tǒng)籌運用強制性、非強制性的治理工具,并引入“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)手段,線上線下深度融合,推動管理、政務、服務的智能化、信息化、即時化,增強政府的回應性,實現(xiàn)智慧治理。

縣域政府治理變革的優(yōu)化路徑

變革的本質(zhì)在于優(yōu)化縣域政府治理職能。確定與新時代經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的政府職能,縣域政府職能應更加體現(xiàn)基層治理的需要,主要圍繞優(yōu)質(zhì)的公共服務建構(gòu)政府職能體系。推動縣域治理變革,要結(jié)合縣域經(jīng)濟發(fā)展的特點,破除體制機制弊端,最大限度減少政府對市場的直接干預。重點在于簡政放權(quán),推動行政審批制度改革,建立權(quán)力清單與責任清單,約束政府部門及其官員的權(quán)力,釋放市場主體活力,推進縣域經(jīng)濟的多樣性發(fā)展和持續(xù)繁榮。同時,聚焦政府職能轉(zhuǎn)變,深化縣域政府機構(gòu)改革,依據(jù)職能設置機構(gòu),按照大部門體制合并職能重疊的黨政機構(gòu),優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)。

變革的關(guān)鍵在于優(yōu)化縣域政府治理結(jié)構(gòu)??h域政府治理變革,要從橫縱雙向上優(yōu)化縣域政府治理結(jié)構(gòu),形成政府主導、多元參與的良性治理格局。在橫向上優(yōu)化不同主體的關(guān)系,根據(jù)縣域治理的不同任務,合理調(diào)配各類主體權(quán)力、職能和行為邊界。要不斷提高黨組織駕馭治理難題的能力,發(fā)揮領(lǐng)導核心作用。要提高政府公共服務能力、資源整合能力、依法行政能力,保障政府充分發(fā)揮主導作用。要激發(fā)各類市場主體、社會組織和公眾的參與熱情,通過合理的制度安排,保障各類主體有序參與、協(xié)同發(fā)力,為縣域政府治理提供持續(xù)的動能。在縱向上,進一步理順縣域政府治理與國家治理之間的關(guān)系,把縣域政府治理置于國家治理的整體框架內(nèi)規(guī)劃設計,充分考量縣域改革發(fā)展中的新矛盾、新問題,確??h域政府治理的決策制定和執(zhí)行符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標。還要進一步理順縣域內(nèi)各層級治理主體之間的關(guān)系,明確不同層級主體的權(quán)責利,推動扁平化治理,強化中央和上級政策的真實有效傳導,確??h域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

變革的根本在于優(yōu)化縣域政府治理績效??冃гu價是現(xiàn)代政府治理的重要工具,評價體系中,政府的廉潔度和信任度是最為重要的。基層政府一度存在權(quán)力任性、尋租腐敗等問題,這直接影響社會的腐敗感知度。而在推進全面從嚴治黨的進程中,權(quán)力被關(guān)進制度籠子之后,基層政治風氣有了根本好轉(zhuǎn)。但是,鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化、精準扶貧帶來新的尋租機會,導致縣域范圍內(nèi)傳統(tǒng)的腐敗行為和新的“微腐敗”現(xiàn)象共存。所以,推動縣域政府治理變革,績效評估除了民生、生態(tài)、經(jīng)濟發(fā)展等維度之外,必須對于廉潔和信任兩個維度常抓不懈,也唯有廉潔和信任的實現(xiàn)才能確??h域政府治理績效的持續(xù)性。

(作者分別為東北師范大學政法學院博士研究生;東北師范大學政法學院教授)

【注:本文系2014年度吉林省哲學社會科學基金項目“新型城鎮(zhèn)化進程中吉林省縣域治理體系與治理能力研究”(項目編號:2014B236)的階段性研究成果】

【參考文獻】

①靖國、毛壽龍:《縣域經(jīng)濟發(fā)展路徑演進與政府治道變革》,《學術(shù)界》,2015年第8期。

②折曉葉:《縣域政府治理模式的新變化》,《中國社會科學》,2014年第1期。

責編/陳楠  孫娜    美編/于珊

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[責任編輯:賈娜]
標簽: 縣域   變革   政府