黨的十九大報(bào)告指出,要“推進(jìn)誠(chéng)信建設(shè)和志愿服務(wù)制度化,強(qiáng)化社會(huì)責(zé)任意識(shí)、規(guī)則意識(shí)”。規(guī)則是制度的一種,一般指人類反復(fù)使用而共享的價(jià)值體系,由規(guī)則、規(guī)范和策略構(gòu)成。無(wú)論是正式制度還是非正式制度,都是對(duì)個(gè)體行為的約束,使組織成為有統(tǒng)一意志和準(zhǔn)則的行動(dòng)整體,運(yùn)行更加有序化和高效率。如果制度不能以理論預(yù)期的方式發(fā)揮作用,就會(huì)降低其功能,造成制度失效。若失效制度未被及時(shí)糾正,則可能會(huì)不斷偏離組織的明文規(guī)范而成為組織慣例,從而造成失效制度的組織化。如果社會(huì)都以違背明文規(guī)則為約定俗成的“規(guī)則”,不僅會(huì)降低社會(huì)治理的有效性,也會(huì)損害政府的公信力。
制度作為針對(duì)組織任務(wù)而形成、確立的理想化設(shè)計(jì),其約束性會(huì)隨著組織層級(jí)的降低而遞減,原因不外乎三方面。首先,個(gè)人的規(guī)則涵養(yǎng)影響遵從。制度的遵從是以個(gè)體認(rèn)知為基礎(chǔ)的,個(gè)體的規(guī)則涵養(yǎng)影響著規(guī)則遵從。制度對(duì)個(gè)體行為的規(guī)范并非簡(jiǎn)單的單向強(qiáng)制性作用,而是個(gè)體與制度規(guī)范基于一定情境的互動(dòng)結(jié)果。個(gè)體自身的認(rèn)知特征、性格特征等都會(huì)影響其對(duì)規(guī)則的解釋和選擇。雖然個(gè)體的心理內(nèi)容多種多樣,但可以化約為情感價(jià)值和理性工具的二維心理系統(tǒng)。從其作用和功能上看,情感價(jià)值系統(tǒng)反映出個(gè)體的信仰、價(jià)值觀和意識(shí)形態(tài)等情感價(jià)值特性;而理性工具系統(tǒng)則反映出個(gè)體對(duì)“成本—收益”進(jìn)行計(jì)算的理性特征。
其次,文化及社會(huì)轉(zhuǎn)型影響規(guī)則遵從。從文化傳統(tǒng)看,中國(guó)社會(huì)是倫理社會(huì)。中國(guó)獨(dú)特的地理位置、氣候條件,形成了中國(guó)農(nóng)耕社會(huì)形態(tài)。農(nóng)耕文明對(duì)家庭及其相關(guān)群體有天然的依賴,形成了以家庭倫理為核心的早期文明。道德的約束是基于自我道德省察作用的精神約束,較為低層與全面,加之熟人社會(huì)的外在約束,有巨大的約束力。而在現(xiàn)代化社會(huì)中,社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)流動(dòng)加快,基于道德的規(guī)則遵守越來(lái)越弱。
再次,社會(huì)組織運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)規(guī)則也影響著規(guī)則遵從。在中國(guó)社會(huì),人們遇到事情,第一反應(yīng)往往是“找熟人”。為什么“找熟人”能夠起作用,這與一些社會(huì)組織的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作規(guī)則相關(guān)。雖然政府的各種工作規(guī)則不斷強(qiáng)調(diào)民主、提倡民主集中制,但實(shí)際運(yùn)作中卻存在著“以領(lǐng)導(dǎo)為中心”的現(xiàn)實(shí)規(guī)則,表現(xiàn)為公共組織的決策、資源分配、獎(jiǎng)懲方面存在著一把手說(shuō)了算的現(xiàn)象。公共組織中的這一現(xiàn)象,對(duì)于社會(huì)生活的規(guī)則遵從,有較大的負(fù)面作用,使不少人認(rèn)為,有熟人就可以不遵守規(guī)則。
規(guī)則遵從不是個(gè)體性的,而是社會(huì)性的,規(guī)則遵從的培養(yǎng)需要從以下兩方面加強(qiáng)。其一,喚醒規(guī)則意識(shí)。當(dāng)下中國(guó)社會(huì)已不是傳統(tǒng)的農(nóng)耕社會(huì),而是現(xiàn)代化的商業(yè)社會(huì),商業(yè)社會(huì)是靠大量規(guī)則建立起來(lái)的效率社會(huì),根本上以規(guī)則意識(shí)為基礎(chǔ)。正如美國(guó)組織決策研究專家馬奇認(rèn)為的,個(gè)體對(duì)規(guī)則的遵從往往以身份意識(shí)覺(jué)醒為條件。社會(huì)治理須喚醒公眾遵守規(guī)則的責(zé)任意識(shí)。
其二,以公共組織制度遵從機(jī)制帶動(dòng)社會(huì)規(guī)則遵從。制度失效的原因是多方面的,主要原因是制度的獎(jiǎng)懲機(jī)制沒(méi)有真正發(fā)揮作用。制度往往通過(guò)獎(jiǎng)懲、領(lǐng)導(dǎo)控制、習(xí)俗慣例等作用方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。只有對(duì)遵守規(guī)則者獎(jiǎng)勵(lì),對(duì)違規(guī)者懲罰,才能形成良好的規(guī)則遵從預(yù)期,才能發(fā)揮制度的規(guī)范性作用?,F(xiàn)代人處于組織化生存狀態(tài),個(gè)體對(duì)制度的遵從往往通過(guò)組織化來(lái)實(shí)現(xiàn)。從制度養(yǎng)成看,各種組織尤其是各種公共組織應(yīng)盡可能按照制度規(guī)則辦事而不“變通”,從而改變整個(gè)社會(huì)內(nèi)在或外在的制度“變通”期待。
由此引發(fā)了一個(gè)更根本的公共管理任務(wù),即消除或改變各級(jí)各類組織“以領(lǐng)導(dǎo)為中心”的現(xiàn)實(shí)規(guī)則。公共組織中這一現(xiàn)實(shí)規(guī)則的存在和作用,是因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人在決策、分配資源、干部晉升等方面有較大的權(quán)力。要消除這一現(xiàn)象,就要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力進(jìn)行分解。如決策不僅要有程序化的公正、公開(kāi),還要有實(shí)質(zhì)化的民主,否則就形成了“假民主”的印象,沒(méi)有人再相信規(guī)則或制度。如資源分配和干部晉升,是否可以建立第三方評(píng)估機(jī)制,使制度而不是領(lǐng)導(dǎo)“說(shuō)了算”。如此,既有利于組織的制度化運(yùn)行,也有利于社會(huì)規(guī)則遵從意識(shí)和行為的培養(yǎng)。
(作者為中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授;中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生劉白對(duì)本文亦有貢獻(xiàn))
責(zé)編/賈娜 美編/于珊
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