在全國扶貧大決戰(zhàn)的緊要關(guān)頭，中央紀(jì)委兩次集中通報了扶貧領(lǐng)域的腐敗問題，其中絕大部分涉及到村級組織人員腐敗。再結(jié)合各省通報的扶貧腐敗案件來看，嚴(yán)重的省份年均有數(shù)千起村級扶貧腐敗案。村級組織是遠(yuǎn)離權(quán)力中樞的末梢，但是最接近人民群眾，其運行效果對百姓的影響最為直接。扶貧末梢腐敗的大量出現(xiàn)，說明基層扶貧治理存在很大程度的失范，對其進(jìn)行研究很有必要。

扶貧末梢腐敗的危害

扶貧末梢腐敗危害到精準(zhǔn)脫貧目標(biāo)的完成。我國已經(jīng)形成大扶貧格局，政府、市場與社會等多方面的力量都積極參與農(nóng)村扶貧，幫助、支持貧困地區(qū)和貧困群體擺脫貧困。但扶貧事業(yè)不僅僅需要扶貧主體的投入，還需要扶貧對象主觀能動地發(fā)揮積極作用。貧困地區(qū)村級組織的腐敗行為直接導(dǎo)致了扶貧投入效用的降低，打擊扶貧主體的積極性，在最后一米處阻礙了扶貧事業(yè)的前進(jìn)。

扶貧末梢腐敗嚴(yán)重危害到黨和政府的公信力。帶領(lǐng)全國各族人民在2020年全面建成小康社會是黨和國家的莊嚴(yán)承諾，貧困地區(qū)和貧困群體的全面脫貧是實現(xiàn)全面小康社會的硬骨頭，必須全力以赴、努力攻堅克難才能實現(xiàn)。扶貧末梢腐敗有可能使黨和國家的承諾無法實現(xiàn)，造成貧困群體的不信任感。習(xí)近平總書記曾指出，“黨中央堅定不移反對腐敗的決心沒有變，堅決遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢頭的目標(biāo)沒有變”，并要求反腐敗斗爭無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍。末梢腐敗也是腐敗，必須堅決打擊，不打擊就違背了黨對人民的承諾，損害黨和國家的形象。同時，村黨組織是黨的最基層單位，村委會也是農(nóng)村最基層的政府形象代表，其成員的腐敗問題實際上會導(dǎo)致黨和國家的根本利益受損。

扶貧末梢腐敗危害到社會進(jìn)步和人民根本利益。當(dāng)前，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，使貧困地區(qū)盡快建成全面小康社會、保持區(qū)域發(fā)展平衡是社會發(fā)展進(jìn)步的重要內(nèi)容。扶貧末梢腐敗嚴(yán)重阻礙了貧困地區(qū)的發(fā)展，并且加劇社會發(fā)展的不平衡。人民對美好生活的向往是我黨的奮斗目標(biāo)，扶貧末梢腐敗是基層干部將原本用于貧困群體的經(jīng)費挪用、貪污、克扣，直接影響到貧困群體的切身利益，影響到貧困群體擺脫貧困的積極性。

扶貧末梢腐敗的成因

扶貧末梢腐敗源于制度實施有漏洞。在剛性的行政體制之下，雖然扶貧領(lǐng)域的一些具體制度設(shè)計較為理想，實施過程中卻存在一些漏洞，主要體現(xiàn)在“項目制扶貧”和“指標(biāo)式扶貧”當(dāng)中。“項目制扶貧”是政府掌握過多扶貧資源而出現(xiàn)的結(jié)果，因為只有通過申報項目才能獲得扶貧資源，以致扶貧實際上成了項目競賽；而“指標(biāo)式扶貧”是解決貧困單位（貧困村和貧困農(nóng)戶）與扶貧資源僧多粥少的情況而被動選擇的制度設(shè)計，這兩種主要的扶貧方式在扶貧過程中均能產(chǎn)生一定的效用，較有針對性。但是具體到村級組織來說，也存在一定的漏洞：其一，村級組織為了爭取更多的項目和指標(biāo)會有意放大貧困程度和擴大貧困群體的范圍；其二，村級組織為了得到指標(biāo)，鄉(xiāng)或縣級組織、村民為了得到扶貧資源，會出現(xiàn)與村干部聯(lián)手欺上瞞下的情況，并會因為縣（鄉(xiāng)）級組織、村干部掌握了指標(biāo)和項目的分配權(quán)而向其行賄；其三，有些村組距離縣城較為遙遠(yuǎn)，信息很難及時地傳遞到縣城，特別是有些貧困村的整體素質(zhì)能力較差，村干部和村民都缺少申報項目的能力和途徑，這時就會出現(xiàn)為了得到項目而弄虛作假的情況，或編造一些符合資源掌握者偏好的項目。

扶貧末梢腐敗源于監(jiān)督機制不健全。主要根源在于缺少有效的監(jiān)督：第一，監(jiān)督主體有缺失。如果村干部思想覺悟不高，在掌握了扶貧資源分配權(quán)后，便很有可能陷入貪腐的泥沼。扶貧過程中對主體的監(jiān)督不足，主要表現(xiàn)在村民監(jiān)督和社會監(jiān)督的缺失。例如，很多貧困村的勞動力長年在外務(wù)工，留守的老人、婦女和兒童沒有參與能力，也缺少參與公共事務(wù)的意愿。另外，社會力量，特別是社會組織和媒體較少涉足很多貧困村，沒有外來監(jiān)督的村級組織就有可能無法無天。第二，監(jiān)督程序不完備。一些貧困村缺少村級事務(wù)公開制度，扶貧指標(biāo)、扶貧項目等涉及扶貧資源分配的公共事務(wù)都沒有公開評選，有些甚至就由村干部私下決定。公共事務(wù)公開環(huán)節(jié)的不透明導(dǎo)致監(jiān)督無從談起。第三，監(jiān)督缺少持續(xù)性。在精準(zhǔn)扶貧對象的選擇、項目決擇實施等扶貧事務(wù)中，都要有嚴(yán)格的規(guī)定和監(jiān)督評估，甚至是第三方評估，但因為監(jiān)督評估單位不可能常駐貧困村，所以很多監(jiān)督評估缺少持續(xù)性，難以避免村干部等以形式主義和利己主義的方式來應(yīng)付監(jiān)督檢查。

扶貧末梢腐敗源于干部缺乏使命感。從組織學(xué)來看，職位決定職權(quán)與職責(zé)；但要良好履行責(zé)任，還必須具備一定的使命感。使命是組織最根本的目標(biāo)，是個人內(nèi)心追尋的最終歸宿；使命決定責(zé)任，沒有使命感的責(zé)任最多只是一個形式上的任務(wù)。組織和個人不帶使命感地履行責(zé)任只是被動地處理事務(wù)，帶有使命感地履責(zé)則會精益求精。村干部履責(zé)過程中缺乏使命感就會導(dǎo)致行為失范：其一，選擇性應(yīng)付。當(dāng)上級下達(dá)任務(wù)后，一些村干部首先考慮的是任務(wù)能否容易地完成，即使容易也不琢磨如何高質(zhì)量地完成任務(wù)，而只是希望能夠達(dá)標(biāo)即可。比如，指標(biāo)數(shù)目下達(dá)之后，一些村干部首先想到的是如何能夠在截止時間之前把指標(biāo)數(shù)量湊齊，并不認(rèn)真評估滿足指標(biāo)的各項條件。如果太難完成，則可能討價還價，或者用其他方式最低限度地完成任務(wù)。其二，不求有功，但求無過。本著多做多錯，少做少錯的心理，一些村干部在扶貧事務(wù)當(dāng)中很少有創(chuàng)新性的工作方法和主動積極的思考，求穩(wěn)求平安，不思進(jìn)取，被動地等待上級的安排。最為極端的情況是欺上瞞下。認(rèn)為所有的任務(wù)都來自于上級，只要把上級的要求落實了，就可以安枕無憂，所以一旦有任務(wù)來臨的時候，只需要把貧困農(nóng)民與上級分隔開，中斷它們兩者之間的信息互通，那么他們就可以按照自己的想法來向上級邀功。其三是逃避責(zé)任。如果缺乏使命感，村干部在面臨責(zé)任時，基于理性經(jīng)濟人的屬性，逃避責(zé)任或者推卸責(zé)任便成為其第一選擇。

扶貧末梢腐敗的防范對策

堵塞制度漏洞，從源頭杜絕末梢腐敗。任何制度都會面臨運行環(huán)境的挑戰(zhàn)，再完美的制度設(shè)計都會因為環(huán)境的差異而出現(xiàn)漏洞。農(nóng)村扶貧的制度體系是理性而規(guī)范的，防范扶貧末梢腐敗需要堵塞實施過程中的漏洞：第一，強化信息溝通網(wǎng)絡(luò)。扶貧當(dāng)中項目的發(fā)布、選擇、實施、評估、指標(biāo)的產(chǎn)生和下達(dá)，伴隨項目和指標(biāo)的資源投入和使用，流程中的每一環(huán)節(jié)都必須公開透明，且做到事事有臺帳，筆筆有用處。同時，要對貧困村和貧困農(nóng)戶的信息予以數(shù)字化管理，并建立共享機制，使各級扶貧組織和單位都能夠方便地從數(shù)據(jù)庫中選擇合適的資源投入項目和扶貧對象。第二，分散扶貧資源流入渠道。政府可以考慮將其掌握的扶貧資源分撥一部分給社會組織和市場組織，從而避免所有扶貧資源都由行政體系垂直投入的情況；同時，社會組織和市場能夠直接對接貧困村和貧困農(nóng)戶，其掌握的扶貧資源可以有效地瞄準(zhǔn)真正的貧困，從而提高資源的效用。第三，減化扶貧投入程序。扶貧投入過程越復(fù)雜，要求越繁瑣，對村干部的依賴程度就越高，其腐敗的可能性就越大。要減化扶貧投入過程，比如貧困村的社會保障、社會保險和社會救濟可以普遍化，不需要再詳細(xì)區(qū)分各個農(nóng)戶之間的貧富差距。

健全監(jiān)督機制，全方位防范末梢腐敗。監(jiān)督是防腐的利器，全程防范末梢腐敗主要體現(xiàn)在：首先要擴大監(jiān)督主體。貧困農(nóng)民是扶貧對象，也應(yīng)該被培育為監(jiān)督主體。政府和社會組織要通過教育和培訓(xùn)，提升貧困農(nóng)民的權(quán)利意識和參與意識，使其能夠合格地發(fā)揮監(jiān)督作用。參與扶貧的社會組織也是重要的監(jiān)督主體，要充分發(fā)揮它們的專業(yè)性和志愿性，全方位監(jiān)督村級組織的扶貧行為。其次要規(guī)范監(jiān)督程序。陽光是最好的防腐劑，要促進(jìn)貧困村村級公共事務(wù)的全公開全透明，重大事項必須經(jīng)過村民大會（或村民代表大會）討論決定，同時村民大會（或村民代表大會）要有資格監(jiān)督扶貧事務(wù)的各個環(huán)節(jié)。在一些指標(biāo)和項目的確定環(huán)節(jié)，還可以廣泛動員貧困農(nóng)戶參與協(xié)商和討論，通過他們內(nèi)部自主磋商產(chǎn)生的指標(biāo)和項目，具有比較強的說服力和真實性。最后是堅持全過程監(jiān)督。監(jiān)督不可有絲毫松懈，要對任何扶貧活動都進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督檢查。當(dāng)然，檢查監(jiān)督的形式可以簡單，但是力度不能減弱。比如，項目的評估可以只在項目結(jié)束時開展一次檢查，但是一次檢查就要做到科學(xué)、規(guī)范和嚴(yán)格，既能評估扶貧資源的效用，又可以保障項目實施者不受過多的干擾。

培育使命感，主動拒絕末梢腐敗。使命感不是與生俱來的，而是潛移默化中形成的，要長期堅持對村干部進(jìn)行理想信念教育。全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨，提升人民的獲得感和幸福感是當(dāng)前扶貧工作的根本使命，若要達(dá)到入心入腦，必須堅持以下幾點：第一，堅持學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，時刻以人民為中心開展扶貧工作。第二，培養(yǎng)精益求精的精神。村干部要堅持每一項任務(wù)都以專業(yè)的工匠精神來完成，不能得過且過，不思進(jìn)取。要引入更多專業(yè)化的社會組織參與農(nóng)村扶貧，通過他們的示范，提升村干部的專業(yè)能力和專業(yè)精神，從而全面提高扶貧質(zhì)量。第三，嚴(yán)格區(qū)分責(zé)任，落實責(zé)任追究機制。在村級民主自治的情況下，責(zé)任分擔(dān)已成常態(tài)，所以要建立更加科學(xué)合理的責(zé)任區(qū)分制度；同時，將責(zé)任追究機制落到實處，無論是何種失責(zé)，都要依法依規(guī)予以追究。

【本文作者為中南大學(xué)公共管理學(xué)院教授；本文受湖南省社會科學(xué)基金項目“湖南省貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)中的政府作用研究”（11YBA332）、湖南省社會科學(xué)基金項目“我省加快精準(zhǔn)扶貧與精準(zhǔn)脫貧的體制機制和政策創(chuàng)新研究”（16ZDB02）的資助】

責(zé)編：董惠敏 / 蔡圣楠（見習(xí)）