由于中國幅員較大，東部、中部、西部和南部地區(qū)地理位置不同，資源稟賦差別很大，經(jīng)濟發(fā)展不平衡。東部、南部發(fā)展速度快，西部、中部發(fā)展速度較慢。為了確保不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的均衡性，中華人民共和國成立以后，中央就實施扶貧政策措施，從災難援助、經(jīng)濟援助、教育援助、醫(yī)療援助等方面幫助西部和中部脫貧。早期的政策措施是中央轉(zhuǎn)移支付，解決了西部和中部的許多問題，但物質(zhì)和人力方面遠遠不夠。因此，把地方對口支援用起來，東部和南部的每一個省，每一個市縣都與西部、中部的一個省一個市一個縣結(jié)對子，進行對口支援。進入21世紀以后，中央轉(zhuǎn)移支付和地方省市縣的對口支援仍解決不了中西部的貧困問題，怎么辦呢？還有一個途徑可以借助，那就是社會組織參與扶貧。2016年3月，全國人大通過《中華人民共和國慈善法》，積極鼓勵社會團體、社會服務機構(gòu)和基金會通過資金、物資、志愿服務和社會組織能力建設(shè)等方式幫助中西部地區(qū)。2017年中國共產(chǎn)黨第十九次代表大會提出，2020年是全面建成小康社會的決勝階段，要徹底解決扶貧問題。因此，從戰(zhàn)略層面上而言，扶貧使命、扶貧目標和扶貧策略已經(jīng)形成了一個有機的系統(tǒng)，中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)落實到空間上整體推進。

扶貧腐敗的特點

在實踐過程中，發(fā)現(xiàn)扶貧過程中還存在諸多的問題，出現(xiàn)不少的腐敗。扶貧腐敗現(xiàn)象以幾個方面的形式出現(xiàn)。

第一種形式：扶貧資金和物資真正用到扶貧所需要的實處，但其中一部分被政府官員所私用私占，也就是百分之九十是用于扶貧的，百分之十被經(jīng)手的官員所占有。

第二種形式：扶貧資金和物資真正用到扶貧實處的是小部份，其中大部分被政府官員所私用私占，也就是百分之二十是用于扶貧，百分之八十被經(jīng)手的官員所占有。

第三種形式：扶貧資金和物資沒有用在扶貧對象和范圍上，而是被政府官員或村居委的親戚朋友所挪用或占有。

第四種形式：扶貧資金和物資真正用于扶貧所確定對象的較少，大部分被挪用到其他不屬于扶貧的領(lǐng)域與范圍。

第五種形式：扶貧資金和物資一點也沒有用于扶貧，被挪用和私占，而且用于其他的建設(shè)項目中。這種扶貧腐敗借用了扶貧的名義，但實際上根本就沒有用在扶貧的點子上，與當?shù)卣賳T所熱衷的政績工程和官員晉升有關(guān)。

扶貧腐敗的成因

為什么在確定為國家發(fā)展戰(zhàn)略的扶貧領(lǐng)域也會出現(xiàn)腐??？到底是什么原因呢？

腐敗是政府、政府官員或某些準政府機構(gòu)或人員利用手中的權(quán)力，通過各種渠道與方法謀取私利，影響公共服務目標的實現(xiàn)和損害公共權(quán)威公信力的活動。這個腐敗的定義告訴人們，腐敗有三層含義。

一是行為主體。腐敗的主體有幾類：一類是政府組織，包括中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府；二類是官員，包括中央、省級、市級、縣級和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)級官員；三類是準政府組織，如村委會和居委會；四類是準政府組織官員，如村委會主任和居委會主任。也就是說，腐敗現(xiàn)象中非常重要的特點是掌握權(quán)力的組織和個人，如果沒有權(quán)力，就談不上腐敗?；蛘呓M織和個人本身沒有權(quán)力，但一旦被政府授予權(quán)力后，這些組織和個人也就具有一定的權(quán)力。

二是作用對象是公共服務與公共產(chǎn)品。如果是私人產(chǎn)品和私人服務，就不存在腐敗問題。只要是公共服務與公共產(chǎn)品，存在不正當?shù)氖褂?，就屬于腐敗?/p>

三是它的危害性。腐敗表面上是權(quán)力私用，沒有真正為公眾服務，最終損害的是政府的效率和公信力，無法實現(xiàn)預定的行政目標，公眾的需要得不到及時滿足。

扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)腐敗，就腐敗的一般性來說，是“正常”的，任何有權(quán)力的地方都可能有腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，只不過出現(xiàn)的是大腐敗還是小腐敗，是高層腐敗還是低層腐敗，這不足奇怪。關(guān)鍵在于，在扶貧過程中，缺失了避免或防止腐敗的制度環(huán)節(jié)。

首先，信息公開不夠。扶貧工作涉及到公共服務的方方面面，需要所有的人知道和了解。而實際情況是，大部分扶貧信息是封閉的，只有少數(shù)政府部門和官員知道，這樣，腐敗行為不易及時有效地發(fā)現(xiàn)，造成扶貧腐敗具有一定的隱蔽性。

其次，第三方監(jiān)督制度缺失。以權(quán)力分配資源為特點的扶貧體制和機制會產(chǎn)生非常缺乏有效監(jiān)管的脆弱環(huán)節(jié)，很容易滋長腐敗。扶貧腐敗為什么頻頻出現(xiàn)，其中一個原因是沒有第三方監(jiān)督制度。所有的扶貧活動，都是由政府自上而下自行進行，上一級政府的監(jiān)督指導功能無法有效發(fā)揮作用，只能等腐敗行為出現(xiàn)后才發(fā)現(xiàn)，此時已為時已晚。

再次，傳統(tǒng)媒體監(jiān)督乏力。盡管有傳統(tǒng)媒體和自媒體存在，但對扶貧活動，媒體大多報喜不報憂，失去了媒體監(jiān)督功能，使腐敗現(xiàn)象越來越多，不能及時得到糾正。

治理扶貧腐敗的對策

為了減少扶貧腐敗現(xiàn)象，防止扶貧腐敗的蔓延，有必要采取有效措施，提高政府公信力，有效提供公共物品，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展，滿足貧困地區(qū)公眾的基本需求。

加強黨的領(lǐng)導，紀監(jiān)部門全力查處。當前我國扶貧領(lǐng)域中大多數(shù)公共事務都是由黨和政府領(lǐng)導下進行的。因此 ，治理扶貧腐敗也與黨的建設(shè)密切有關(guān)，需要加強黨風廉政教育，合理選擇貧困地區(qū)各級黨政負責人，樹立黨的權(quán)威。同時，紀監(jiān)部門做好查處工作，確保查處工作與扶貧活動相始終，不留下查處空隙。

對扶貧腐敗進行專項整治，突出重點。不采取果斷措施扶貧領(lǐng)域的腐敗會越來越嚴重，無法避免損失。因此，有必要在全國范圍內(nèi)對扶貧腐敗現(xiàn)象進行專項整治，一方面確保人們對扶貧的信心，把扶貧戰(zhàn)略有效推進，另一方面嚴厲打擊扶貧腐敗行為，對腐敗人員有一種威懾和警視。由于扶貧腐敗面很廣，如果面面俱到，就沒有威力。因此，一定要突出重點，把扶貧腐敗最嚴重的地方找出來。通過專項治理發(fā)現(xiàn)日常監(jiān)管、制度建設(shè)、責任落實等方面存在的問題，及時建立和完善扶貧工作長效機制。

加快扶貧信息公開，提高扶貧信息透明度。根據(jù)不同層級，把扶貧信息，包括扶貧對象、扶貧范圍、扶貧金額與物資、扶貧的支援單位等相關(guān)內(nèi)容不定期地進行公開，提高扶貧信息透明度，加強公眾監(jiān)督，讓扶貧對象參與其中，這就會大幅度減少扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象，真正使權(quán)力受到制約。

減少扶貧環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)優(yōu)勢。扶貧腐敗越來越多，有一個因素是中間經(jīng)手部門和人員過多，“雁過拔毛”。因此，有一個預防的辦法是減少扶貧中間環(huán)節(jié)，讓資金和物資直接到扶貧對象手上?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)創(chuàng)造了非常好的條件，扶貧對象電話號碼、銀行帳號和家庭地址都通過網(wǎng)絡(luò)非常方便地獲得和運用，微信和支付寶也是好工具。通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，確保扶貧對象獲得有效信息，縮短扶貧工作距離，減少扶貧中間環(huán)節(jié)，降低腐敗出現(xiàn)的概率。

倡導扶貧第三方運作機構(gòu)，建立扶貧第三方過程評估機制。傳統(tǒng)的扶貧機制是各級政府和村居委會為主體，直接做扶貧的申報、運行和評估，所有的扶貧事務都由政府和村居委會承擔，這樣容易滋生腐敗，出現(xiàn)腐敗行為。為了對權(quán)力進行約束，把權(quán)力分成不同的運作方式，可在一定程度上減少腐敗的可能性。社會組織作為社會治理的主體，可以作為第三方運作機構(gòu)，在扶貧領(lǐng)域中發(fā)揮專業(yè)性的優(yōu)勢，承接扶貧項目的落實。在運作扶貧項目時，政府和村居委可以履行指導監(jiān)督責任，形成社會組織、政府和村居委分工負責的機制。同時，改變傳統(tǒng)的扶貧結(jié)果評估方式，增加扶貧活動過程評估，在扶貧一開始就增加第三方評估機構(gòu)，通過招投標的方式公開公正地把社會組織確定為第三方評估機構(gòu)，明確社會組織扶貧評估機構(gòu)的責任義務，使第三方評估機制有效確立。

重視傳統(tǒng)媒體監(jiān)督作用，關(guān)注自媒體功能。為了充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，有必要在報道扶貧經(jīng)驗的同時，也注重對扶貧存在問題的報道。同時，不僅僅要確保當?shù)孛襟w熟悉扶貧項目和扶貧活動，而且還要讓外地媒體了解扶貧項目和扶貧活動，發(fā)揮監(jiān)督作用。在互聯(lián)網(wǎng)時代，由于自媒體與普通民眾緊密相聯(lián)，速度快效率高，能及時反映情況，因此，它的使用就越來越廣泛。在扶貧活動中，也要關(guān)注自媒體功能，讓自媒體客觀反映扶貧的實際情況，通過自媒體的圖片和文字記錄下扶貧過程的點點滴滴，讓權(quán)力受到制約，一定程度上可以減少腐敗的出現(xiàn)。

【本文作者為上海交通大學國際與公共事務學院教授、中國公益發(fā)展研究院院長、中國城市治理研究院研究員】

責編：趙鑫洋 / 趙博藝