片面強(qiáng)調(diào)基層政權(quán)的剛性特征，或許增加了城市管理層級(jí)和成本——

自改革開放以來(lái)，隨著原有“單位制”的解體，我國(guó)社會(huì)治理重心其實(shí)一直在向基層下移，街道等基層政權(quán)組織所承擔(dān)的工作和任務(wù)在不斷增加，人員隊(duì)伍和財(cái)力規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，街道辦事處在基層治理中所起到的作用越來(lái)越大。1954年開始實(shí)施的《街道辦事處條例》客觀上難以適應(yīng)新的形勢(shì)要求，所以2009年被全國(guó)人大廢止。但從微觀上看，這個(gè)下移過程也并非是線性的，以保證基層“有權(quán)、有人、有力”為目標(biāo)的治理重心下移并未完全到位，基層政權(quán)“小馬拉大車”、人才缺乏、組織虛弱渙散的現(xiàn)象其實(shí)并不鮮見。在許多大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)，甚至出現(xiàn)基層政權(quán)超負(fù)荷運(yùn)作、社會(huì)脫序以及公共服務(wù)資源嚴(yán)重匱乏等現(xiàn)象。

當(dāng)然，這種局面的出現(xiàn)也有著體制性的原因：一方面，科層體制具有權(quán)力向上集中的本性，伴隨權(quán)力的“磁力效應(yīng)”，各類資源如人才、資金等也會(huì)向上集中，這在本質(zhì)上與重心下移是一個(gè)相反的過程；另一方面，相對(duì)于街道擴(kuò)張而言，城市的要素(包括人口)聚集效應(yīng)過強(qiáng)，特別是北京、上海這樣的超大城市，人口密度超過理想標(biāo)準(zhǔn)（每平方公里一萬(wàn)人）數(shù)倍，社會(huì)問題隨之呈幾何級(jí)數(shù)增加，運(yùn)用傳統(tǒng)治理方式的街道即使擴(kuò)張了編制和人員，一定程度上也滿足不了形勢(shì)的變化和要求。

在這種歷史背景下，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)治理重心下移必須超越僅僅“放權(quán)、放人、放資源”的舊有思維，以及簡(jiǎn)單擴(kuò)充基層政權(quán)人員編制和隊(duì)伍的傳統(tǒng)路徑，而應(yīng)在以下三個(gè)深層次問題上著力謀劃、探索和突破。

第一，從國(guó)家治理來(lái)看，如何通過重心下移彌補(bǔ)“單位制”消解后的地方治理空白，特別是自主性治理架構(gòu)的缺失。有學(xué)者提出“雙向建構(gòu)”框架，認(rèn)為基層社會(huì)治理既是國(guó)家建設(shè)的組成部分，又是社會(huì)自治的組成部分。因此，新時(shí)代基層社會(huì)的“再組織化”過程不同于傳統(tǒng)單位制的“組織化”，必須兼具現(xiàn)代國(guó)家治理體系構(gòu)建以及現(xiàn)代社會(huì)自治體系構(gòu)建兩個(gè)維度。從國(guó)家治理體系建設(shè)來(lái)看，必須將基層社會(huì)治理吸納進(jìn)國(guó)家法治建設(shè)進(jìn)程，提高基層社會(huì)治理法治化水平，用法治手段調(diào)節(jié)各類社會(huì)事務(wù)和基層事務(wù)。多年實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，以居民自治和社會(huì)共治為內(nèi)核的社區(qū)缺乏如執(zhí)法權(quán)、監(jiān)管權(quán)等剛性管控手段和財(cái)政資源，很難直接面對(duì)和解決類似治安綜合治理、流動(dòng)人口管理、街道市容市貌等錯(cuò)綜復(fù)雜的基層社會(huì)問題。另一方面，又要著力構(gòu)建活力有序的社會(huì)自治和共治體系，探索新的“社會(huì)動(dòng)員”方式。片面強(qiáng)調(diào)基層政權(quán)的剛性特征會(huì)直接導(dǎo)致街道這類城市政府派出機(jī)構(gòu)被政府化和實(shí)體化，增加城市管理層級(jí)和成本。如何把這兩方面結(jié)合起來(lái)，在基層真正實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，這是理論和實(shí)踐面臨的重要課題，需要進(jìn)一步在實(shí)踐中回答。

第二，從政府管理來(lái)看，如何通過重心下移彌補(bǔ)“條塊分割”造成的管理縫隙，克服管理“碎片化”傾向，提高管理績(jī)效。近年來(lái)，一些城市基層體制改革基本上都遵循了“行政的歸行政、社會(huì)的歸社會(huì)”的思路：社區(qū)黨委統(tǒng)攬全局，行政服務(wù)中心承擔(dān)行政管理事務(wù)，社區(qū)委員會(huì)開拓居民自治。雖然這種思路在理論上能說(shuō)得通，但從實(shí)踐來(lái)看，缺乏街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，區(qū)級(jí)政府職能部門的向下延伸容易陷入各自為政、條塊分割的格局，部分事務(wù)在各部門間互相推諉扯皮，降低了政務(wù)的社會(huì)回應(yīng)度，也產(chǎn)生基層治理的“碎片化”問題。治理重心下移必須彌補(bǔ)這種體制和管理縫隙，在基層整合資源、形成合力，將各種隊(duì)伍和資源擰成一股繩，而不是簡(jiǎn)單解決人財(cái)物的數(shù)量問題和歸屬問題。

第三，從社會(huì)參與來(lái)看，如何通過重心下移彌補(bǔ)基層共同體的缺失，重塑基層社會(huì)的公共理性和公共精神。推動(dòng)公共性和公共領(lǐng)域的規(guī)范、有序發(fā)展，是構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)治理體系的重要基礎(chǔ)。任何國(guó)家和政府都不可能包攬所有基層管理和服務(wù)事務(wù)，而必須通過塑造基層社會(huì)共同體來(lái)激活自治功能。缺乏基層群眾對(duì)公共問題的持續(xù)關(guān)注，以及理性、負(fù)責(zé)的公共精神，有序、穩(wěn)定的參與機(jī)制，基層共同體及其自治功能就難以真正形成和發(fā)揮作用。但在“去單位化”、人口高速流動(dòng)以及“陌生人社會(huì)”遍布的中國(guó)語(yǔ)境之中，基層共同體的內(nèi)涵結(jié)構(gòu)、外延形態(tài)到底是什么？如何構(gòu)建充滿生機(jī)活力的基層共同體？政黨、政府、社會(huì)組織、社會(huì)精英、市民等在這個(gè)共同體的框架中如何有序參與、互動(dòng)？共同體最核心的聯(lián)系紐帶是什么？如何通過共同體建設(shè)化解各種社會(huì)矛盾、糾紛等“疑難雜癥”？這些問題也有待深入探討和回答。

（作者為上海師范大學(xué)行政管理系主任、教授）