世界著名未來學家阿爾溫·托夫勒曾預言，“信息和權力并進，和政治息息相關。隨著我們進入信息政治的時代，這種關系會越來越深”。以開放性、聯(lián)動性和交互性為主要特征的互聯(lián)網(wǎng)技術正在改變既有的社會關系格局，為公眾提供了更廣闊的意見表達平臺。

基層政府應對輿情的難點：后知后覺、研判困境、衍生風險

網(wǎng)絡空間具有門檻低、信息源多、傳播迅速、交互性強等特點，互聯(lián)網(wǎng)的推廣和移動客戶端的普及在推動公眾參與的同時也帶來了網(wǎng)絡輿情挑戰(zhàn)，并可能衍生出新的風險。網(wǎng)絡信息的海量化、多源頭和擴散面廣等特征對基層政府網(wǎng)絡空間的治理能力構成重大挑戰(zhàn)。屏蔽與刪帖等傳統(tǒng)管控措施已經無法有效處理不良輿情，反而容易導致公眾對基層政府的不信任，削弱主流媒體和基層政府的公信力。一旦政府公信力被消解，其抵御風險能力和應對危機能力也會隨之弱化。

網(wǎng)絡空間資源的泛社會化和傳播權全民化已經將網(wǎng)絡平臺塑造成一個“虛擬社會”，每一起網(wǎng)絡群體性事件都把公眾的情緒和訴求呈現(xiàn)在政府面前，迫使政府接受民意拷問，回應民眾訴求。網(wǎng)絡問政凸顯的是大眾政治的勃興，但是部分基層政府在網(wǎng)絡空間的邊緣化與回應力弱等問題增加了網(wǎng)絡輿情的風險性和不確定性。部分基層政府在網(wǎng)絡空間的引導能力有限，官方媒體在網(wǎng)絡空間的信息收集能力、整合能力和號召力有限，在輿情爆發(fā)時處于邊緣化的基層政府往往后知后覺，錯過輿情疏導的最佳時期。

近幾年，各地政府一直在探索通過網(wǎng)絡、媒體等平臺與公眾建立起對話信任關系，如新聞發(fā)言人制度、信息收集制度、官方辟謠制度、政務微信反饋等，但是一些互動形式變成了基層政府“獨白式的話語游戲”，沒有實現(xiàn)政府與公眾有效溝通交流的初衷，甚至出現(xiàn)了“官方網(wǎng)絡輿論場”與“民間網(wǎng)絡輿論場”兩個風格迥然的場域。

媒介的放大效應和基層政府輿情研判的困境。媒介天然具有“放大”潛能，輿情爆發(fā)時，網(wǎng)絡媒體往往在輿情擴散中起到推波助瀾的作用，相對于現(xiàn)實社會而言，網(wǎng)絡媒體是社會風險的放大場域，網(wǎng)絡與風險擴散之間具有較高的技術耦合。同時，互聯(lián)網(wǎng)在信息擴散和動員方面具有巨大的優(yōu)勢，虛擬社會與現(xiàn)實社會的交互使得網(wǎng)絡輿情迅速跨越時間、空間和參與成本的限制得到快速傳播，一旦非理性的公眾情緒被放大，甚至在話語權上占據(jù)壓倒性優(yōu)勢，極易衍生出其他更多的社會風險。

網(wǎng)絡信息的真實性有待考證，部分言論缺乏理性，屬于個人情緒的發(fā)泄，并且這些言論可能通過相互“感染”而迅速膨脹，網(wǎng)民意見迅速匯聚就形成了聲勢浩大的網(wǎng)絡輿情。但是，由于網(wǎng)絡信息源眾多，信息量巨大，動輒數(shù)以十萬甚至百萬計，真實性難以考證，輿情根源難以分辨，對基層政府的信息收集、追蹤、輿情預警和研判能力都構成了巨大的考驗，基層政府一方面要從收集的海量信息中了解真相、研判輿情，另一方面還要解釋事實、公示真實信息并引導公眾情緒。

網(wǎng)絡輿情衍生的社會風險挑戰(zhàn)著基層政府的輿情應對能力。網(wǎng)絡具有強大的輿論影響力、巨大的滲透力和獨特的交互性，容易催化一般問題熱點化、局部問題全局化、個體問題整體化，從而使輿情得到全社會的廣泛關注。網(wǎng)絡空間與現(xiàn)實的交互性強，個別組織和個人常常通過網(wǎng)絡輿論造勢，再通過聲勢浩大的線上線下互動而擴大影響范圍，輿情擴散的同時還容易衍生出更多的社會風險。

網(wǎng)絡輿情給社會治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡空間信息的海量化與信息源的不確定性，很大程度上也增加了基層政府輿情預警和監(jiān)測的難度，基層政府在信息篩選、審查、監(jiān)管環(huán)節(jié)往往很難發(fā)揮有效作用。網(wǎng)絡輿情擴散面廣、涉及群體較大、協(xié)調難度大，部分基層政府的信息收集和應急能力較弱，難以及時有效回應，輿情往往會跨越時空限制被進一步放大。

基層政府輿情應對失控的原因：溝通機制不暢通、輿情應對能力不強

基層政府在輿情預警監(jiān)控和疏導方面乏力是內外部因素綜合作用的結果，對基層網(wǎng)絡輿情演化為危機進行解釋需要從輿情何以產生和輿情何以失控兩個層面進行分析。

網(wǎng)絡輿情是大眾政治勃興的參與需求與制度化參與渠道供給矛盾的產物。首先，公共參與需求和參與渠道還不夠暢通的矛盾。公共參與被激活，但是參與渠道有限是導致網(wǎng)絡輿情的主要原因。全民上網(wǎng)現(xiàn)象的背后是公民缺乏多重表達途徑、信息獲取渠道單一的現(xiàn)實，不管是利益訴求、信息溝通還是參政議政，渠道是否多樣、是否暢通都是關鍵問題。部分基層政府信息公開較少，反應滯后，在首發(fā)效應和集體的無意識效應的作用下，輿情受網(wǎng)絡負面信息推波助瀾產生漣漪式反應?；鶎诱谡招畔⒐_與網(wǎng)絡回應方面的不足，阻塞了公眾信息獲取和意見表達的渠道。公民對政府的行為不知情、不理解，在現(xiàn)實社會中找不到合理的訴求渠道，就會向網(wǎng)絡尋求支持。

其次，工具理性與價值理性的分裂。個別基層政府在應對輿情時將公眾視為“敵對方”，將網(wǎng)絡空間視為與網(wǎng)民博弈的競技場，采用公關管控的方式進行剛性約束和信息封鎖。事實上，很大比例的網(wǎng)絡輿情都是公眾在訴諸網(wǎng)絡維權，當基層政府行為上陷入與公眾博弈的怪圈，就與“以人為本”的執(zhí)政理念和為人民服務的價值導向背道而馳，是基層政府在行為導向上出現(xiàn)了工具理性與價值理性的分裂。基層政府應該從規(guī)則構建和機制完善方面切入，彌合工具理性和價值理性之間的縫隙，以求從根源上遏制輿情演化為危機。

基層政府輿情應對能力不足致使網(wǎng)絡輿情失控。首先，個別基層政府公信力不足。個別基層政府將公眾置于被管控的對立面，政府與公眾的信任與合作關系未成功構建，導致官媒和基層政府的權威性和動員能力受限，在輿情監(jiān)測和疏導中受阻。其次，應急處理能力不足。輿情爆發(fā)后，信息封鎖和壓制管控是基層政府輿情應對的主要方式，部分地方政府還沒有構建起科學合理的輿情應對機制。如何做好輿情的監(jiān)測與預防工作，如何完善輿情應急預案，如何引導網(wǎng)絡輿論、緩解公眾情緒，如何做好危機公關是基層政府的必修課。再次，基層政府的輿情應對觀念亟需轉變。部分基層政府還沒有樹立“不推卸，主動協(xié)調”的輿情觀，仍然采用封鎖消息、記者禁入、領導安撫等粗放式的手段應對輿情危機。對輿情持有逃避心理，“不怕通報，就怕網(wǎng)報”，處理輿情以消除負面影響、維護公共形象為目標，在維穩(wěn)和政績的壓力下無視網(wǎng)絡時代的公眾訴求，沒有把網(wǎng)絡平臺上的“民意”信息視為社會溝通、服務民眾的有效契機。

提升基層政府輿情應對能力：增加防控意識、及時回應輿情、促進信息共享、構建評估與問責機制、暢通表達渠道

網(wǎng)絡空間是公眾信息獲取和利益表達的平臺，也是重要的社會風險源。基層政府在提升網(wǎng)絡空間治理能力的同時，還應加強輿情的監(jiān)測、預防與應急反應能力，不斷提升輿情應對能力。

增強輿情風險防控意識，完善輿情信息收集和追蹤系統(tǒng)。首先，基層政府應轉變固化的輿情管控思維模式，網(wǎng)絡言論是民情而非敵情，政府與網(wǎng)民之間應該充分溝通、深入交流。要從封鎖管控轉為平等對話與科學引導，政府要主動發(fā)布真實信息，提升官方媒體的公信力和權威性。其次，基層政府應加強危機防范意識，提高輿情防范的警覺性，完善應急預案。針對可能造成負面影響的輿情進行緊密監(jiān)測，涉及經濟社會重大政策和重要影響的輿情要實時追蹤和收集信息，做到提前準備、及時預警、科學研判、妥善處置、有效回應。

及時回應輿情，引領社會預期。部分輿論危機的爆發(fā)是由于個別基層政府反應遲緩、信息公布不及時導致的?；鶎诱畱嵘浨榈幕貞芰涂焖俜磻芰?，尤其是有關民生方面的熱點輿情要快速回應，準確把握社會情緒，引導社會預期。首先，基層政府應完善政府網(wǎng)絡發(fā)言人制度和信息反饋機制，并明確相關部門責任、反饋形式、時限等內容。通過政務網(wǎng)站、政務微信、官方媒體等平臺提供權威的信息輸出渠道，及時準確發(fā)布權威信息，及時為公眾答疑、主動疏導輿情，推動群眾與政府建立互信、互動的良好公共關系。其次，建立輿論引導與謠言處置機制。網(wǎng)絡的放大、失真和扭曲作用很容易誤導多數(shù)不明真相的公眾，影響社會穩(wěn)定。基層政府應健全謠言處置機制和輿論引導機制，對虛假信息和負面輿論及時批駁，針對公眾關注的熱點問題及時答疑，發(fā)揮官方媒體的公信力和新聞網(wǎng)站的權威優(yōu)勢，披露真實信息，減少負面新聞，爭取輿論支持。

促進信息共享，構建協(xié)調聯(lián)動機制。輿情部門應與報社、電視臺、網(wǎng)站等媒介開展深入交流合作，通過信息反饋、交流和共享等環(huán)節(jié)，促使各主體形成合力完善信息共享機制。針對基層政府媒體影響力弱的問題，應加強主流報社、電視臺與主流核心網(wǎng)站的媒體融合，增強其網(wǎng)絡影響力和傳播效果。同時，輿情部門還應積極與其他職能部門合作，建立與外宣辦、信息辦、公安局等職能部門的協(xié)同聯(lián)動和應急協(xié)調處置機制。建立基于共享輿情的共同決策和應急機制，在多部門和多層級領導的支持下制定一體化、配套性和協(xié)作互補的輿情處理對策，進一步提升輿情回應速度。

構建輿情應對效果評估機制與問責機制。基層政府應積極開展政務輿情工作效果評估，對重大政務輿情處置不得力、回應不妥當、報告不及時的涉事責任單位及相關責任人員予以通報批評或約談整改。要健全網(wǎng)絡輿情的善后機制，對網(wǎng)絡輿情應對不當或回應遲鈍的單位和個人追究具體責任。將輿情應對作為基層單位和個人政績評估的重要組成部分，徹底扭轉地方官員“政治錦標賽”壓力下一味封鎖消息、消除負面影響的思維慣性。建立輿情應對結果反饋機制，總結危機應對的經驗與不足，進一步完善基層政府應對危機事件的緊急預案和快速反應機制，提升基層政府的輿情危機應對能力。

完善網(wǎng)絡空間規(guī)則，暢通公眾利益表達渠道。網(wǎng)絡平臺是公眾參與互動的能量場，政府與網(wǎng)絡中的不同群體不應是管制審查關系，而應是合作協(xié)同關系。海量網(wǎng)絡信息已經讓網(wǎng)絡監(jiān)控無從下手，政府部門在網(wǎng)絡空間的職能定位應是治理而不是管制，應是建規(guī)立矩，確立底線而非監(jiān)管審查。政府應加強自身的網(wǎng)絡影響力和公信力建設，保障信息發(fā)布的權威性和及時性，在輿情爆發(fā)時發(fā)揮引領疏導作用。同時，基層政府應加強信息公開，拓寬公眾利益表達渠道，從源頭上減少網(wǎng)絡負面信息，這才是應對輿情危機的根本路徑。

（作者為同濟大學經濟與管理學院公共管理系教授；同濟大學經濟與管理學院公共管理系博士研究生梁麗對本文亦有貢獻）

【參考文獻】

①[美]阿爾溫·托夫勒、[美]海蒂·托夫勒，陳峰譯：《創(chuàng)造一個新的文明 第三次浪潮的政治》，上海：生活·讀書·新知上海三聯(lián)書店，1996年。

責編/趙橙涔 美編/于珊

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