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個稅改革,為國家治理現(xiàn)代化鋪路

——本輪稅改的幾個突破

2018年8月31日,十三屆全國人大常委會第五次會議表決通過關(guān)于修改個人所得稅法的決定。此次個人所得稅(以下簡稱“個稅”)改革,不同于以往的“內(nèi)部裝修”,而是一次“結(jié)構(gòu)再造”,因此備受國內(nèi)外廣泛關(guān)注。

稅收,國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

黨的十八屆三中全會提出,“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”,并賦予財政以“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊地位。黨的十九大報告進(jìn)一步明確提出,加快建立現(xiàn)代財政制度,深化稅收制度改革。這是中央對改革目標(biāo)的重新定位,也是對財稅改革的重新定位,更是我們觀察和思考本輪個稅改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

由此可見,稅收制度改革不僅僅是籌集財政收入,更要推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。稅收如何才能推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化?總的來說,就是要充分發(fā)揮稅收在國家治理中的各項功能,建設(shè)現(xiàn)代稅收制度。從經(jīng)濟(jì)治理方面來看,稅收的功能包括財政收入功能、收入分配功能、資源配置功能和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定功能。從政治治理方面來看,稅收具有提高納稅人意識、加強(qiáng)對政府監(jiān)督的功能。從社會治理來看,稅收具有促進(jìn)社會和諧、提高社會參與的功能。從文化治理來看,稅收促進(jìn)社會信用建設(shè)、提高人民法治意識的功能。因此,本輪個稅改革,不僅僅是對納稅人負(fù)擔(dān)的調(diào)整,更是全面建設(shè)和發(fā)揮經(jīng)濟(jì)治理、政治治理、社會治理、文化治理等功能,促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的一次改革。

現(xiàn)行個稅制度無法適應(yīng)國家治理需要

我國現(xiàn)有個稅制度,建立于改革開放初期,不斷完善至今。其重要特點(diǎn)是分類課征,即將個人收入劃分為工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費(fèi)所得、生產(chǎn)經(jīng)營所得、利息、股息、紅利所得、財產(chǎn)租賃所得、財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得、偶然所得、其他所得等11類收入,每類收入分別規(guī)定扣除標(biāo)準(zhǔn)和稅率。隨著個人收入的不斷增加,個人所得稅制越來越不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化的需要,主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

第一,分類征收,無法體現(xiàn)個人真實(shí)納稅能力,對收入分配的調(diào)節(jié)有限,甚至?xí)?dǎo)致稅負(fù)不公。而其優(yōu)點(diǎn)在于稅制簡化,征收簡便,但卻存在功能落后的缺陷,目前世界上的中等收入和高收入國家中,實(shí)行類似中國的分類征收個人所得稅制的國家已十分少見。

第二,個人所得稅收入主要來源于工資薪金所得,勞動收入稅負(fù)相對較重。統(tǒng)計顯示,分收入項目看,各項在全部個人所得稅收入中的占比如下,工資薪金個人所得稅約占65%,勞務(wù)報酬約占3%,稿酬和特許權(quán)使用費(fèi)不足1%,財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓約占11%,股息、紅利約占10%,個體工商戶及承包承租經(jīng)營約占7%。

第三,分類征收對征管要求較低,主要通過支付單位扣繳的方式征收。因此,工資薪金等方便扣繳的收入,征收率高,而沒有扣繳義務(wù)人,需要自主申報的項目,個人所得稅征收和繳納情況較差,納稅人稅收遵從度較低。例如,個人出租住房所得納稅額和繳納率較低,以及對年薪超過12萬的個人,納稅人自行申報不充分。

第四,自主申報率低,不利于納稅意識的培養(yǎng)。由于個人所得稅主要通過單位代扣代繳,廣大納稅人與稅務(wù)機(jī)構(gòu)很少直接接觸,也很少直接申報納稅。雖然納稅人是個人所得稅的實(shí)際負(fù)擔(dān)者,但是由于并非通過其自己申報繳納,很多人對所負(fù)擔(dān)的稅收感覺不直接、不明顯。這不利于全社會納稅意識的培養(yǎng)和提高,也不利于納稅人對政府約束監(jiān)督機(jī)制的建立。在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家中,稅收作為納稅人與國家間政治紐帶,作用十分突出。納稅人在國家和政府的事務(wù)決策中,發(fā)揮著極其重要的監(jiān)督和決定作用。

第五,由于制度設(shè)計和征管技術(shù)等原因,個人所得稅漏洞較多,偷漏稅較為普遍,不利于社會誠信和法治文化的建設(shè)。例如,在工薪階層個稅由單位足額代扣代繳的同時,不少企業(yè)主以及收入來源較多的高收入者,往往有更多的渠道和途徑來規(guī)避繳稅,甚至偷逃稅款。這不僅不利于實(shí)現(xiàn)稅收公平,也破壞了誠信和法治環(huán)境,是對國家治理現(xiàn)代化的背離。

個稅改革,向國家治理現(xiàn)代化邁出關(guān)鍵一步

實(shí)行分類與綜合相結(jié)合的個稅改革,已提出多年,并成為我國個稅改革的共識,但任何改革都難以一蹴而就,個稅改革亦是如此。此次個稅改革,終于實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的突破,顯示出將從多方面完善個稅功能的強(qiáng)烈信號,也使個稅改革真正駛上促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的道路,具體表現(xiàn)如下:

一是有利于完善財政收入功能,保持國家財政收入穩(wěn)定。實(shí)行分類與綜合改革后,雖然對于低收入者來說將降低稅收負(fù)擔(dān),但是對于高收入者來說,若對其工資薪金、稿酬、特許權(quán)使用費(fèi)、勞務(wù)報酬四項勞動收入綜合征稅后,將適用更高的稅率,可能會提高其稅收負(fù)擔(dān)。加之,以“金稅三期”為依托的稅收征管信息化系統(tǒng)的使用,偷漏稅現(xiàn)象將會大大減少。從總體來看,預(yù)期改革后個人所得稅的收入規(guī)模將進(jìn)一步上升。這也完全符合中央提出的,逐步降低間接稅比重并逐步提高直接稅比重的稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向。尤其值得一提的是,由于特朗普稅改,美國企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)大幅降低,全球企業(yè)稅收競爭加劇,中國企業(yè)原本較重的稅收負(fù)擔(dān)將難以為繼,必然逐步降低。此時的個稅改革,有利于不斷完善財政收入功能,保持國家財政收入穩(wěn)定。

二是有利于完善收入分配功能,縮小貧富差距。研究表明,我國實(shí)行的分類個人所得稅雖然具有調(diào)節(jié)收入分配的功能,但其對于基尼系數(shù)的降低力度微弱。主要原因在于,個人所得稅收入規(guī)模較小,并且分類征收無法真正體現(xiàn)個人的真實(shí)納稅能力。從發(fā)達(dá)國家實(shí)踐經(jīng)驗來看,在政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、干預(yù)市場的各種手段中,稅收是調(diào)節(jié)收入分配的重要政策工具。隨著我國個人所得稅綜合制度的實(shí)現(xiàn),提高個人所得稅收入規(guī)模,以及調(diào)整稅費(fèi)扣除制度和稅率結(jié)構(gòu),預(yù)期我國個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配的功能將會不斷增強(qiáng),調(diào)節(jié)效果也將日益顯著。

三是有利于優(yōu)化資源配置功能,使人民生活更加幸福。本次個稅改革,提高了扣除標(biāo)準(zhǔn),草案將綜合所得的基本減除費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)提高到5000元/月,并擴(kuò)大了扣除范圍,允許將子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息和住房租金支出從綜合收入中扣除。這些扣除項目均是與個人生活密切相關(guān)的支出項目,有利于降低家庭的教育支出、醫(yī)療支出、住房貸款和租房支出負(fù)擔(dān),從而降低勞動力負(fù)擔(dān),促進(jìn)人力資本成長,使普通居民生活成本降低,讓人民生活更幸福。這也將進(jìn)一步增加居民對這些產(chǎn)品和服務(wù)的需求,從而促進(jìn)資源進(jìn)一步流入相關(guān)產(chǎn)業(yè),更好地服務(wù)于居民生活。

四是有利于發(fā)揮自動穩(wěn)定器功能,保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。綜合個人所得稅,又被經(jīng)濟(jì)學(xué)家比喻為經(jīng)濟(jì)的“自動穩(wěn)定器”,其對經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定調(diào)節(jié)機(jī)制主要在于,對個人的綜合所得實(shí)行綜合征稅,適用統(tǒng)一的超額累進(jìn)稅率。當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱時,個人收入增加,可能會適用更高的稅率,降低其稅后所得,降低個人投資和消費(fèi)需求,以抑制經(jīng)濟(jì)過熱。而當(dāng)經(jīng)濟(jì)衰退,個人收入下降時,則適用較低稅率,稅收負(fù)擔(dān)下降,具有抑制經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步衰退的作用。在分類個人所得稅制下,這一作用難以發(fā)揮,隨著未來綜合個人所得稅的實(shí)行,我國個人所得稅“自動穩(wěn)定器”的功能將得到更好的發(fā)揮。

五是有利于提高納稅人意識,增加納稅人政治參與度。目前我國個人所得稅主要通過源泉扣繳方式征收,對年收入超過12萬元以及收入來源較多等情況,需要納稅人自主申報。但總體來看,自主申報并不普遍,廣大個人所得稅納稅人并不直接向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報納稅。這在一定程度上降低了納稅人對于其所負(fù)擔(dān)稅收的感知程度,不利于納稅人意義的提高。此次改革后,將普遍實(shí)行源泉扣繳和個人自主申報結(jié)合的納稅方式,由扣繳義務(wù)人按月或按次預(yù)扣稅款,年終時居民個人再進(jìn)行納稅申報,辦理所得稅匯算清繳。為了提高納稅人自主申報的積極性,預(yù)扣稅款應(yīng)超過應(yīng)繳稅款,個人只有自主申報才有可能獲得退稅。這樣將提高納稅人的遵從度和自主納稅申報率,從而提高納稅人意識。納稅人意識的提高又將提高其政治參與度。譬如,納稅人更加關(guān)注政府對稅款的使用,從而進(jìn)一步發(fā)揮納稅人對政府的監(jiān)督功能。

六是有利于加強(qiáng)政府信息化管理能力,提高政府社會治理效率。實(shí)行綜合個人所得稅制度,將對稅收征管提出更高的要求。面對廣大自然納稅人,稅務(wù)機(jī)關(guān)原有針對企業(yè)的管理模式和能力將會無法適應(yīng)。因此,提高稅收征管的重點(diǎn)在于能夠?qū){稅人涉稅信息進(jìn)行有效監(jiān)控。隨著我國“金稅三期”工程的推進(jìn),利用信息化手段和大數(shù)據(jù)技術(shù),完全可以解決個人所得稅的征管問題。個人所得稅的征管系統(tǒng)至少將包含如下管理子系統(tǒng):第一是個人收入監(jiān)控系統(tǒng),通過稅務(wù)與金融、社保、房產(chǎn)等部門的數(shù)據(jù)共享,全面監(jiān)控個人的收入;第二是個人所得稅代扣代繳系統(tǒng),稅務(wù)機(jī)關(guān)通過此系統(tǒng)全面掌握個人被代扣代繳的每一筆收入和稅款;第三是個人申報系統(tǒng),通過此系統(tǒng),稅務(wù)機(jī)關(guān)可以詳細(xì)掌握個人的申報信息;第四是交叉稽核系統(tǒng),通過此系統(tǒng),利用相關(guān)數(shù)據(jù)分析手段,對上述三個系統(tǒng)的信息進(jìn)行交叉稽查,以發(fā)現(xiàn)計算錯誤和偷稅漏稅等問題;第五是個人信用系統(tǒng),將納稅信用這一個人信用的重要組成部分納入該系統(tǒng),以接受社會查詢。隨著國稅和地稅合并,為個人所得稅的綜合征收提供了更加有利的條件。

個稅改革使命重大、任務(wù)艱巨

本次個稅改革,承擔(dān)著提高國家治理現(xiàn)代化的重大使命,具有基礎(chǔ)和支柱作用。然而,從目前草案內(nèi)容來看,基于國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的個稅雖說開啟了個稅改革的新時代,但僅僅算是“破土動工”,真正實(shí)現(xiàn)這些功能,還有很長的路要走,任務(wù)仍然十分艱巨。

從稅收制度來看,現(xiàn)有方案尚不完善,還有很多地方有待進(jìn)一步研究并出臺相關(guān)的實(shí)施條例。例如,將征稅標(biāo)準(zhǔn)提高到5000元/月,其依據(jù)如何,目前并沒有解釋;又如,子女教育、繼續(xù)教育、大病醫(yī)療、住房貸款利息和住房租金支出,可全額扣除還是限額扣除,如果限額扣除,限額標(biāo)準(zhǔn)該如何制訂;此次綜合個人所得稅改革并未考慮以家庭為納稅單位,不同家庭收入結(jié)構(gòu)不同,會導(dǎo)致其稅收負(fù)擔(dān)不公平,同時住房貸款利息、房租支出、子女教育支出的扣除,以家庭為單位扣除會更加合理;現(xiàn)有扣除范圍中,還有很多項目尚未納入,如捐贈支出、損失支出、贍養(yǎng)老人支出等;在我國人口老齡化背景下,如何在個稅中增加對相關(guān)支出的扣除和相關(guān)稅收優(yōu)惠政策,以及如何減輕“二孩”家庭撫養(yǎng)子女的負(fù)擔(dān);代扣代繳稅額制度如何調(diào)整;費(fèi)用扣除該以何種形式更加公平有效,如該采用費(fèi)用扣除還是稅額抵免或二者配合使用等,都亟待作出明確規(guī)定。

從稅收征管來看,目前利用大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)對綜合個人所得稅的征管,技術(shù)上并不存在困難,但需要對《中華人民共和國稅收征管法》進(jìn)行相應(yīng)的修改,以法律的形式明確稅務(wù)機(jī)關(guān)從相關(guān)部門、企業(yè)、個人獲取信息的權(quán)利。另外,就是需要在大數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,開發(fā)出相應(yīng)模型進(jìn)行數(shù)據(jù)處理,以適應(yīng)自然人納稅人時代的稅收管理。

(作者為中央財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院教授,中央財經(jīng)大學(xué)稅收與公共政策研究中心主任)

【注:本文系國家社科基金重大項目“構(gòu)建以反貧困為核心的面向家庭和個人公共轉(zhuǎn)移支付制度研究”(項目編號:18VSJ071)的階段性研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①《個稅改革料實(shí)現(xiàn)新突破》,新華網(wǎng),2018年6月14日。

責(zé)編/賈娜    美編/宋揚(yáng)

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