【摘要】在政府與公眾法治關(guān)系構(gòu)建過(guò)程中，意見(jiàn)箱充分反映了公眾參與正在從形式化轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)性的過(guò)程，這是時(shí)代需求和發(fā)展的大趨勢(shì)。實(shí)質(zhì)性公眾參與需要一系列制度提供保障。這些制度和機(jī)制是推進(jìn)形式化公眾參與到實(shí)質(zhì)性公眾參與轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，有利于讓公眾的意見(jiàn)和建議穿過(guò)意見(jiàn)箱，進(jìn)入公共決策過(guò)程。

【關(guān)鍵詞】意見(jiàn)箱 形式化 實(shí)質(zhì)性參與 【中圖分類號(hào)】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

意見(jiàn)箱是黨聯(lián)系群眾的重要表現(xiàn)之一

黨和群眾之間聯(lián)系的“意見(jiàn)箱”，是黨的群眾路線在國(guó)家治理過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的“政治關(guān)系”。中國(guó)共產(chǎn)黨與人民在長(zhǎng)期的革命戰(zhàn)爭(zhēng)中形成了“血肉”聯(lián)系，黨需要不斷從人民群眾參與中汲取前進(jìn)的動(dòng)力，意見(jiàn)箱就成為黨與群眾政治關(guān)系的一種表達(dá)方式和溝通路徑。

隨著信息技術(shù)發(fā)展，電子政務(wù)、政府網(wǎng)站、公務(wù)移動(dòng)終端平臺(tái)的出現(xiàn)，網(wǎng)上意見(jiàn)箱、留言版、政務(wù)APP終端平臺(tái)等線上溝通方式大量涌現(xiàn)。政府與公眾之間的溝通形式呈現(xiàn)出多渠道、多層次特征。如果新型溝通方式能夠?qū)崿F(xiàn)功能性替代并且能夠進(jìn)一步密切官民之間、黨群之間、政府公眾之間關(guān)系的話，那么傳統(tǒng)意見(jiàn)箱則有可能退出歷史舞臺(tái)。但是調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，有的實(shí)體意見(jiàn)箱實(shí)際上已變成擺設(shè)，甚至淪為“垃圾箱”，而一些網(wǎng)上意見(jiàn)箱更是反映渠道不暢，結(jié)果都是問(wèn)題難解決。老百姓紛紛表示：提個(gè)意見(jiàn)咋就這么難？究其原因，主要表現(xiàn)在缺少有效渠道，意見(jiàn)建議無(wú)處訴；害怕打擊報(bào)復(fù)，意見(jiàn)爛在肚子里；解決效果有限，提與不提一個(gè)樣。簡(jiǎn)要地說(shuō)，信息溝通路徑呈現(xiàn)出形式化現(xiàn)象。

意見(jiàn)箱的不同參與形式

對(duì)于意見(jiàn)箱來(lái)說(shuō)，其可以分為線上和線下兩種類型。線上就是網(wǎng)絡(luò)形式，包括電子郵箱、留言版、互動(dòng)平臺(tái)、政務(wù)APP終端等。線下就是實(shí)體意見(jiàn)箱。意見(jiàn)箱設(shè)置分為日常性和專項(xiàng)性。日常性意見(jiàn)箱是長(zhǎng)期存在的。專項(xiàng)性意見(jiàn)箱是為了特定目的需要而設(shè)置的，如干部考察、巡視巡察、發(fā)展規(guī)劃制定的意見(jiàn)和建議等。意見(jiàn)箱的對(duì)象分為特定人群和不特定人群。政府設(shè)置的意見(jiàn)箱是不特定人群居多，而行政和事業(yè)單位設(shè)置的意見(jiàn)箱是針對(duì)組織內(nèi)部的人群居多。公眾提意見(jiàn)包括多種內(nèi)容，如特定領(lǐng)域公共政策的制定或執(zhí)行的看法、對(duì)干部的舉報(bào)、對(duì)重大問(wèn)題的表態(tài)、對(duì)管理工作的失誤或成績(jī)的看法等。公眾意見(jiàn)有正確的，也有為了私人目的提供錯(cuò)誤信息的。從效果來(lái)看，專項(xiàng)性意見(jiàn)箱有專人負(fù)責(zé)處理，比較有效；而日常性的意見(jiàn)箱效果欠佳，也就成為人們經(jīng)常批判的對(duì)象。

從公眾參與的五種形式來(lái)看，意見(jiàn)箱提供的參與形式有三種類型：信息公開(kāi)和告知機(jī)制，公眾而非代表在場(chǎng)機(jī)制，以及表達(dá)利益、需求、意見(jiàn)和建議的發(fā)聲機(jī)制。這些機(jī)制都存在著有效性評(píng)估問(wèn)題，如果公眾參與對(duì)最終結(jié)果沒(méi)有明顯改變，公眾參與的效能感下降，就會(huì)形成無(wú)效參與或參與效果很低。形式化參與的基本要義是“有沒(méi)有參與”，而不是“有沒(méi)有效果”。實(shí)質(zhì)性參與是指參與有效果，這種效果反過(guò)來(lái)更能激勵(lì)公眾持續(xù)參與，并且在參與過(guò)程中體現(xiàn)出公眾的尊嚴(yán)與價(jià)值。從形式化參與到實(shí)質(zhì)性參與，體現(xiàn)出國(guó)家治理基本原則的變革。

中國(guó)歷史上傳統(tǒng)社會(huì)“官民”聯(lián)系的“意見(jiàn)箱”，是國(guó)家治理中的統(tǒng)治關(guān)系之體現(xiàn)，來(lái)自仁政統(tǒng)治或恩賜統(tǒng)治的需要。“民可載舟亦可覆舟”成為國(guó)家治理的一條戒律。然而這些意見(jiàn)箱不是建立在穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)上，也不是建立在牢固的法律基礎(chǔ)上。官民地位不對(duì)等的統(tǒng)治關(guān)系使意見(jiàn)箱流于形式，也無(wú)法承擔(dān)國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)的功能。

黨和群眾之間聯(lián)系的“意見(jiàn)箱”，是黨的群眾路線在國(guó)家治理過(guò)程中體現(xiàn)出來(lái)的“政治關(guān)系”。中國(guó)共產(chǎn)黨與人民群眾在長(zhǎng)期的革命戰(zhàn)爭(zhēng)中形成了血肉聯(lián)系，黨需要不斷從人民群眾參與中汲取前進(jìn)的動(dòng)力,“意見(jiàn)箱”成為黨與群眾政治關(guān)系的一種表達(dá)方式和溝通路徑。隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程推進(jìn)，科學(xué)、民主和法治的國(guó)家治理基本原則不斷深化。黨與群眾的政治關(guān)系向更為制度化和法治化的國(guó)家治理現(xiàn)代化邁進(jìn)，這個(gè)進(jìn)程在不同領(lǐng)域里呈現(xiàn)出不均衡的狀態(tài)，一些領(lǐng)域的政治關(guān)系沒(méi)有及時(shí)轉(zhuǎn)化為法治關(guān)系，這是出現(xiàn)形式化參與的根本原因。政治關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種代表與被代表的關(guān)系，被代表的意見(jiàn)和建議可以被接受，也可以不被吸納，取決于代表們的政治覺(jué)悟和認(rèn)知水平。法治關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，也是公民權(quán)利與公共權(quán)力之間平衡關(guān)系的反映。換言之，參與既是權(quán)利又是義務(wù)，而回應(yīng)公眾意見(jiàn)和建議是公共機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。

推動(dòng)公眾意見(jiàn)從形式化參與到實(shí)質(zhì)性參與

從形式化參與到實(shí)質(zhì)性參與需要一系列的制度和機(jī)制來(lái)保障。首先是信息公開(kāi)和知情權(quán)保障制度與機(jī)制。公眾參與的起點(diǎn)是信息公開(kāi)。近20年來(lái)，我國(guó)政府的信息公開(kāi)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。信息公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外。但在公共管理過(guò)程中，由于缺乏清晰可操作性的公開(kāi)規(guī)定，存在著關(guān)鍵信息不公開(kāi)或不愿意公開(kāi)現(xiàn)象。這些關(guān)鍵信息包括決策議題，人、財(cái)、物的配置，以及利益關(guān)系調(diào)整的政策等。當(dāng)前有些地方政府在推進(jìn)信息公開(kāi)過(guò)程中嘗試建立起清單制度，讓幾乎停滯的信息公開(kāi)邁向新階段。清單包括機(jī)構(gòu)的權(quán)力清單、責(zé)任清單以及負(fù)面清單。機(jī)構(gòu)的清單制度推進(jìn)了政務(wù)信息公開(kāi)，也為公眾參與提供了信息基礎(chǔ)。如果能夠進(jìn)一步把領(lǐng)導(dǎo)職位的職責(zé)清單化，那么就有可能建立起推進(jìn)信息公開(kāi)的動(dòng)力機(jī)制。與信息公開(kāi)制度緊密相連的是公眾知情權(quán)保障的機(jī)制建設(shè)，對(duì)公眾的信息獲得方式、信息運(yùn)用以及信息權(quán)救濟(jì)等方面規(guī)定切實(shí)可行的操作辦法。

在國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)過(guò)程中通常存在著兩條路徑。一個(gè)是公眾直接參與的在場(chǎng)機(jī)制（present），公共決策、執(zhí)行、監(jiān)督等公眾直接參與到這些公共事務(wù)；另一個(gè)是公眾間接參與的代表機(jī)制（represent），鑒于公眾參與成本過(guò)高，通過(guò)各類形式產(chǎn)生的代表來(lái)參與公共事務(wù)，形成公眾間接參與的委托-代理關(guān)系。意見(jiàn)箱是典型的公眾直接參與的在場(chǎng)機(jī)制。在場(chǎng)機(jī)制需要更為健全的法律法規(guī)保障公眾參與權(quán)。如對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人的權(quán)利保障。從一定意義上說(shuō)，意見(jiàn)箱能否真正讓意見(jiàn)穿過(guò)去，進(jìn)入公共決策過(guò)程，取決于利益相關(guān)的人群實(shí)質(zhì)性參與。意見(jiàn)箱里為什么沒(méi)有意見(jiàn)，很大程度上與合法的舉報(bào)沒(méi)有回應(yīng)或者舉報(bào)人受到各種恐嚇的威脅，所以導(dǎo)致不愿提不想提意見(jiàn)的局面，形成形式化參與的狀態(tài)。推進(jìn)公眾實(shí)質(zhì)性參與需要建立一套嚴(yán)密的保護(hù)合法舉報(bào)人權(quán)利的法律制度，這樣才有可能形成良性機(jī)制，激發(fā)公眾更大的熱情去參與公共事務(wù)。

意見(jiàn)箱是公眾表達(dá)利益、需求、意見(jiàn)和建議的發(fā)聲機(jī)制。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步成熟，所有制結(jié)構(gòu)多元化，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、外資企業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)的迅猛發(fā)展，社會(huì)就業(yè)體系呈現(xiàn)多樣性，社會(huì)利益呈現(xiàn)出復(fù)雜化格局。多元化的社會(huì)階層需要多樣化的公眾參與途徑。意見(jiàn)箱是最為直接的、距離最近、形式最為方便的公眾發(fā)聲機(jī)制。但是公眾表達(dá)利益、需求、意見(jiàn)和建議還需要公共部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)或公共機(jī)構(gòu)作出回應(yīng)?；貞?yīng)機(jī)制涉及到四個(gè)方面問(wèn)題：誰(shuí)來(lái)回應(yīng)？回應(yīng)什么？如何再次回應(yīng)？誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)回應(yīng)？缺乏回應(yīng)或回應(yīng)機(jī)制缺乏是導(dǎo)致形式化參與的原因之一。如果意見(jiàn)箱的功能能夠發(fā)揮出來(lái)，那么就需要公共部門(mén)確立回應(yīng)主體、建立回應(yīng)的問(wèn)答機(jī)制、建立起再次回應(yīng)的啟動(dòng)機(jī)制，還需要把回應(yīng)的效果納入到公共機(jī)構(gòu)或人員的績(jī)效考核框架內(nèi)?；貞?yīng)性不足或缺失是公眾不愿意參與的原因之一。公眾通過(guò)意見(jiàn)箱發(fā)聲機(jī)制來(lái)參與公共事務(wù)，這是建立起包容性公共管理的核心要件之一。之所以意見(jiàn)箱成為擺設(shè)箱，成為形式化的公眾參與，其根本原因在于政府與公眾的政治關(guān)系中，如何對(duì)待公眾意見(jiàn)和建議很大程度上取決于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和公共機(jī)構(gòu)的政治覺(jué)悟和自覺(jué)性，而這是一種典型的軟約束。

（作者為上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授）

【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)市級(jí)發(fā)展規(guī)劃編制中的公眾參與機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13&zd176）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

①賈憲章：《意見(jiàn)箱應(yīng)是一份不能辜負(fù)的信任》，《山東教育》，2015年第25期。

責(zé)編/賈娜 美編/楊玲玲 史航（見(jiàn)習(xí)）

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