中央與地方的關系是所有疆域較大的國家都面臨的重要問題，是國家制度體系中最基礎、最重要的制度安排。對中國這樣一個歷史悠久、疆域遼闊、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的多民族國家而言，處理好中央和地方關系在維護國家統(tǒng)一、加強民族團結(jié)、保持社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展等方面的意義更為重要。

改革開放以來中央與地方關系演進的基本線索

中央與地方關系的本質(zhì)是國家權(quán)力在中央地方之間的縱向配置，其內(nèi)容包括行政區(qū)劃、政府級次、政府間財政關系等多個方面。新中國成立以來，中央與地方關系的處理始終是以維護國家統(tǒng)一、民族團結(jié)，促進經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展為目標。

改革開放以來中央與地方關系的演進，是以政府與市場、政府與社會關系的深刻變革為基礎的。在波瀾壯闊的改革進程中，面對經(jīng)濟社會各領域相互關聯(lián)、復雜且具有多樣性的諸多問題，如何通過中央與地方關系適時、動態(tài)的調(diào)整來適應、引領和推動各領域改革，是四十年來中央與地方關系改革面臨的基本任務。

1978年開始的改革開放是以經(jīng)濟領域為起點和中心的?；仡櫵氖陙砦覈?jīng)濟社會發(fā)展取得的巨大成就，成功地實現(xiàn)由高度集中的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌無疑是最為重要的制度基礎。對中國這樣一個具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國家，而且是以政府高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制為改革起點的發(fā)展中大國而言，要解釋改革開放的成功，首先就要理解市場經(jīng)濟體制是如何從“強政府”的制度環(huán)境下孕育和發(fā)展起來的，借助對外開放的推動，通過向地方放權(quán)，在設立經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市發(fā)揮示范引領效應的同時，逐步形成地方政府間圍繞經(jīng)濟發(fā)展的競爭，無疑是其中最重要的因素。

黨的十八大以來，改革從以經(jīng)濟體制改革為主線，以政府與市場關系為核心上升到了國家治理層面。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，中央與地方關系改革也進入到以“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局為指導，以推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標的新階段。

改革開放四十年中央與地方關系的發(fā)展歷程

改革開放四十年來中央與地方關系的演變，可以以1992年黨的十四大明確提出“經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制”和2012年黨的十八大后提出“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為標志劃分為三個階段。這三個階段中央與地方關系改革主要有以下內(nèi)容：

1978—1992年：以“放權(quán)讓利”為特征的改革。這一時期的改革是以打破權(quán)力過分集中、調(diào)動地方積極性的“放權(quán)讓利”為基本特征的。1979年7月，全國人大修改了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，賦予了省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力，確立了地方立法權(quán)。同時，隨著改革開放的啟動和深化，經(jīng)濟體制改革擴大了企業(yè)自主權(quán)和地方政府相應的經(jīng)濟管理權(quán)限，而配合對外開放政策的實施，經(jīng)濟特區(qū)、沿海開放城市和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建立又形成了具有強烈示范效應的“梯度放權(quán)”的局面，“經(jīng)濟性分權(quán)”替代“行政性分權(quán)”，極大地調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。

1992—2012年：圍繞建立完善社會主義市場經(jīng)濟體制的改革。1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的改革目標，提出市場在資源配置中起基礎性作用，同時加強和完善國家對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善要求市場和政府在經(jīng)濟發(fā)展中的定位和角色要發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變，全國統(tǒng)一市場的建立要求打破地方政府各自為政的經(jīng)濟發(fā)展模式，中央政府不僅要承擔起宏觀調(diào)控的職責，同時還要應對市場經(jīng)濟帶來的區(qū)域發(fā)展不平衡等諸多問題。

2012年以來：國家治理現(xiàn)代化進程中的中央與地方關系改革。按照國家治理現(xiàn)代化的要求，推進中央與地方關系改革成為2012年以來改革的主線。這一時期中央與地方關系改革的首要措施是根據(jù)全面推進依法治國的要求推進中央與地方關系的法治化建設，十八屆四中全會提出“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設區(qū)的市地方立法權(quán)”和“推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度”的要求。

在機構(gòu)設置方面，2018年出臺的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》賦予了省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，突出了不同層級的職責特點，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設置機構(gòu)和配置職能。同時，此次機構(gòu)改革將省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)合并，具體承擔所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責，實行以國家稅務總局為主與?。▍^(qū)、市）人民政府雙重領導體制。

中央與地方關系改革的經(jīng)驗與展望

改革開放四十年來中央與地方關系改革以維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定為目標，以推進社會主義民主法治建設為方向，通過充分發(fā)揮中央與地方兩個積極性，逐步建立完善了具有中國特色的中央與地方制度體系，為經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和國家的長治久安提供了制度保障。中央與地方關系改革的經(jīng)驗可以概括為以下四個方面：

一是堅持黨中央集中統(tǒng)一領導，維護黨中央的領導核心地位是處理好中央與地方關系的首要原則。中國作為幅員遼闊、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國，維護黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領導是發(fā)揮好中央的積極性、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進包括中央與地方關系改革在內(nèi)的各領域改革的根本保障。

二是賦予地方政府必要的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，尊重和鼓勵地方的制度創(chuàng)新是發(fā)揮好地方積極性的關鍵。從改革開放初期沿海地區(qū)的“梯度放權(quán)”，到綜合配套試驗區(qū)賦予地方政府結(jié)合地方實際探索解決共性問題的整體創(chuàng)新，地方的制度創(chuàng)新、制度競爭和以試點為基礎的全國推廣，是推進各領域改革最重要的動力機制。

三是以中央和地方財政關系改革為突破口，通過中央與地方利益機制的動態(tài)調(diào)整適應經(jīng)濟社會各領域改革對政府職能轉(zhuǎn)變的要求。從以調(diào)動地方積極性為主要目標的財政包干制到為建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制服務的分稅制改革，從以公共服務均等化為目標的轉(zhuǎn)移支付改革到正在推進的中央與地方財權(quán)事權(quán)劃分的改革，中央和地方財政關系改革在不同階段處理好政府與市場、政府與社會關系方面始終發(fā)揮著基礎性的推動作用。

四是重視中央與地方關系的制度化、法治化建設。從改革開放初期頻繁調(diào)整的財政包干制到分稅制財政體制的建立和完善，從賦予省級人大及其常委會立法權(quán)到將地方立法權(quán)逐步擴大至所有設區(qū)的市，中央與地方關系逐步走上了制度化、法治化的道路，為進一步推進國家治理現(xiàn)代化奠定了良好的基礎。

在中國特色社會主義進入新時代的歷史背景下，未來中央與地方關系的改革要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以建立與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的、更加完善的制度體系為目標，為在本世紀中葉建成社會主義現(xiàn)代化強國奠定堅實的制度基礎。

（作者為中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任、研究員）

【參考文獻】

①戴園晨、徐亞平：《財政體制改革與中央地方財政關系變化》，《經(jīng)濟學家》，1992年第4期。

②肖捷：《加快建立現(xiàn)代財政制度》，《黨的十九大報告輔導讀本》，北京：人民出版社，2017年。

責編/張寒 美編/李祥峰

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