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大國(guó)新村
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新時(shí)代要做好“撤縣設(shè)市”的大文章

核心提示: 當(dāng)前,我國(guó)重啟“撤縣設(shè)市”工作,順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的客觀要求,具有重要的戰(zhàn)略意義。新時(shí)代“撤縣設(shè)市”需關(guān)注城市質(zhì)量與城市數(shù)量、均衡分布與聚集分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)、城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興四個(gè)問(wèn)題。

【摘要】當(dāng)前,我國(guó)重啟“撤縣設(shè)市”工作,順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的客觀要求,具有重要的戰(zhàn)略意義。新時(shí)代“撤縣設(shè)市”需關(guān)注城市質(zhì)量與城市數(shù)量、均衡分布與聚集分布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)、城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興四個(gè)問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】新時(shí)代 “撤縣設(shè)市” 鄉(xiāng)村振興 【中圖分類號(hào)】F291.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“撤縣設(shè)市”的凍結(jié)與重啟

“撤縣設(shè)市”曾經(jīng)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。改革開(kāi)放前,我國(guó)對(duì)建制市的設(shè)置十分慎重,囿于糧食短缺和非農(nóng)就業(yè)崗位不足的限制,我國(guó)除了重要行政中心和工礦基地設(shè)立城市建制外,新增城市數(shù)量較少,新增縣級(jí)市也較為稀少。隨著改革開(kāi)放的不斷發(fā)展,我國(guó)于1983年開(kāi)啟了“撤縣設(shè)市”工作,當(dāng)年新增縣級(jí)市40個(gè),縣級(jí)市總數(shù)量達(dá)到141個(gè)。以國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)民政部《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市領(lǐng)導(dǎo)縣條件的報(bào)告》(1986年)和《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告》(1993年)為依據(jù),我國(guó)“撤縣設(shè)市”進(jìn)入井噴期。1995年底縣級(jí)市數(shù)量達(dá)到427個(gè),1996年又新設(shè)立縣級(jí)市26個(gè)。

“撤縣設(shè)市”順應(yīng)了當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的空間聚集提供了有效載體,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程,為我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展奠定了基本的空間格局。

凍結(jié)“撤縣設(shè)市”是不得已而為之的有效調(diào)控手段。“撤縣設(shè)市”盡管對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極作用,但在實(shí)踐中呈現(xiàn)出來(lái)的負(fù)面效應(yīng)也日益顯現(xiàn):一是為了實(shí)現(xiàn)“撤縣設(shè)市”的目的,一些地區(qū)甚至不惜弄虛作假,導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)出現(xiàn)。盡管國(guó)家有明確的“撤縣設(shè)市”標(biāo)準(zhǔn),但由于巨大的獲利預(yù)期,一些地區(qū)不惜數(shù)據(jù)造假,嚴(yán)重干擾了正常的“撤縣設(shè)市”工作。二是一些地區(qū)開(kāi)啟“撤縣設(shè)市”工作后,將主要工作放在圈占土地上,肆意侵占耕地,威脅了我國(guó)的糧食安全。三是一些地區(qū)大搞基本建設(shè),固定資產(chǎn)投資面臨失控風(fēng)險(xiǎn)。四是“撤縣設(shè)市”的政策邊際效應(yīng)趨于下降,達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)卻以各種名義申請(qǐng)“撤縣設(shè)市”的地區(qū)越來(lái)越多。

鑒于“撤縣設(shè)市”在實(shí)踐中呈現(xiàn)出來(lái)的負(fù)面效應(yīng),我國(guó)于1997年全面凍結(jié)“撤縣設(shè)市”工作,直至2016年才予以解凍。在這20年時(shí)間中,為了促進(jìn)中西部民族邊疆地區(qū)的發(fā)展,我國(guó)有限度地批準(zhǔn)了少數(shù)“縣改市”,比如新疆維吾爾自治區(qū)圖木舒克市、阿拉爾市、五家渠市、阿拉山口市、鐵門(mén)關(guān)市、雙河市,云南省蒙自市、文山市、香格里拉市,青海省玉樹(shù)市,廣西壯族自治區(qū)靖西市,四川省康定市、馬爾康市,等等。這些新設(shè)縣級(jí)市數(shù)量很少,基本屬于政策支持性質(zhì),不影響凍結(jié)“撤縣設(shè)市”的大局。事實(shí)上,盡管這種“急剎車式”的凍結(jié)調(diào)控政策是一種不得已而為之的方式,但在客觀上卻起到了制止“撤縣設(shè)市”亂象的作用,其政策功效應(yīng)該予以肯定。

當(dāng)前重啟“撤縣設(shè)市”工作順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的客觀要求。凍結(jié)“撤縣設(shè)市”20年來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展,以不變價(jià)衡量地區(qū)生產(chǎn)總值,2016年比1997年凈增加了17倍;城鎮(zhèn)化率由1997年的31.91%提高到2016年的57.35%,凈增加25.44個(gè)百分點(diǎn);城鎮(zhèn)人口由1997年的39449萬(wàn)人增加到2016年的79298萬(wàn)人,凈增加39849萬(wàn)人。與此不相適應(yīng)的是我國(guó)縣級(jí)市數(shù)量不僅沒(méi)有增加,反而大幅度減少。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,1998年我國(guó)有縣級(jí)市437個(gè),到2016年卻只有360個(gè),凈減少了77個(gè)。這種不正常的現(xiàn)象說(shuō)明我國(guó)“撤縣設(shè)市”工作必須要根據(jù)形勢(shì)發(fā)展要求作出相應(yīng)的變革,以更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)保駕護(hù)航。

“十三五”規(guī)劃綱要明確提出,要“以提升質(zhì)量、增加數(shù)量為方向,加快發(fā)展中小城市”。2016年,國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》指出,要“培育發(fā)展一批中小城市。完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范審核審批程序,加快啟動(dòng)相關(guān)工作,將具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)置為市”。2017年,國(guó)務(wù)院《政府工作報(bào)告》進(jìn)一步指出,要“支持中小城市和特色小城鎮(zhèn)發(fā)展,推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市,發(fā)揮城市群輻射帶動(dòng)作用”。2018年,國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施2018年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的通知》指出,要“穩(wěn)妥有序增設(shè)一批中小城市,繼續(xù)開(kāi)展撤縣設(shè)市、撤地設(shè)市,推動(dòng)城市群及國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)范圍內(nèi)符合條件的縣和非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)率先設(shè)市”。一系列政策的公布,說(shuō)明我國(guó)凍結(jié)20年的“撤縣設(shè)市”工作已經(jīng)得到全面解禁。2017年,我國(guó)有6個(gè)縣進(jìn)行了“撤縣設(shè)市”。截至9月底,2018年我國(guó)已有12個(gè)縣進(jìn)行了“撤縣設(shè)市”。新時(shí)代,我國(guó)“撤縣設(shè)市”工作正在穩(wěn)步有序推進(jìn)。

新時(shí)代重啟“撤縣設(shè)市”的戰(zhàn)略意義

新時(shí)代,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高瞻遠(yuǎn)矚,緊緊抓住時(shí)代脈搏,提出了一系列中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)新理念、新思想、新戰(zhàn)略,對(duì)新時(shí)代重啟“撤縣設(shè)市”具有戰(zhàn)略指導(dǎo)意義。

第一,為解決凍結(jié)“撤縣設(shè)市”帶來(lái)的后遺癥,必須重啟“撤縣設(shè)市”。20年的凍結(jié)雖然解決了當(dāng)時(shí)突出的矛盾和問(wèn)題,但是也遺留下來(lái)了一些后遺癥。一是設(shè)市城市數(shù)量太少。截至2016年底,設(shè)市城市只有657個(gè),其中縣級(jí)市只有360個(gè),對(duì)比世界上的主要人口大國(guó),我國(guó)設(shè)市城市數(shù)量明顯偏少。二是設(shè)市城市發(fā)展規(guī)模兩級(jí)分化。一極是通過(guò)“撤市設(shè)區(qū)”“撤縣設(shè)區(qū)”規(guī)模不斷膨脹的大城市、特大城市和超大城市;另一極是由于凍結(jié)“撤縣設(shè)市”數(shù)量不增反減的縣級(jí)市。三是設(shè)市地區(qū)分布失衡。因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大,凍結(jié)“撤縣設(shè)市”前,我國(guó)批準(zhǔn)的縣級(jí)市主要集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū),后來(lái)中西部地區(qū)快速發(fā)展,但卻錯(cuò)過(guò)了“撤縣設(shè)市”的時(shí)間窗口。盡管凍結(jié)“撤縣設(shè)市”后,我國(guó)照顧性質(zhì)地批準(zhǔn)了少部分中西部地區(qū)新設(shè)的縣級(jí)市,但仍然難以扭轉(zhuǎn)設(shè)市地區(qū)分布失衡問(wèn)題。因此,要解決凍結(jié)“撤縣設(shè)市”帶來(lái)的后遺癥,必須重啟“撤縣設(shè)市”,補(bǔ)足上述城市發(fā)展的三個(gè)短板。

第二,新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,需要重啟“撤縣設(shè)市”。黨的十九大報(bào)告提出,要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系,加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”,這是黨對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系認(rèn)識(shí)的全面升華。新時(shí)代,應(yīng)以“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”作為重啟“撤縣設(shè)市”的綱領(lǐng)性指導(dǎo)。眾所周知,縣域經(jīng)濟(jì)是我國(guó)地域經(jīng)濟(jì)的基本單元,縣級(jí)市是城鄉(xiāng)要素交流最頻繁的地區(qū),也是城市輻射農(nóng)村、農(nóng)村接受城市文明的主要場(chǎng)所。縣級(jí)市是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前沿陣地,更是鄉(xiāng)村振興的主要依托。發(fā)展好縣級(jí)市,鄉(xiāng)村振興就有了希望,城鄉(xiāng)融合發(fā)展就有了基礎(chǔ),農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化就有了去處。因此,新時(shí)代推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展,需要重啟“撤縣設(shè)市”,補(bǔ)足縣級(jí)市數(shù)量不足和發(fā)展程度不高等短板。

第三,新時(shí)代實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展,需要重啟“撤縣設(shè)市”。改革開(kāi)放40年來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展。1979年,我國(guó)城鎮(zhèn)化率只有18.96%,到了2017年,我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到58.52%,提高了39.56個(gè)百分點(diǎn),堪稱快速城鎮(zhèn)化的典范。但不可否認(rèn),我國(guó)城鎮(zhèn)化存在質(zhì)量不高等問(wèn)題。一是基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量不高。大城市雖然基礎(chǔ)設(shè)施等級(jí)較高,但是人均占有率較低,正常運(yùn)轉(zhuǎn)壓力大、抗風(fēng)險(xiǎn)能力低;中小城市基礎(chǔ)設(shè)施的人均占有率雖然較高,但是等級(jí)較低,不足以支撐中小城市的高質(zhì)量發(fā)展。二是基本公共服務(wù)均等化程度不高。大城市雖然聚集了優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)資源,但是服務(wù)人口眾多,真正享受到優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的人口占比并不高;中小城市雖然人均占有基本公共服務(wù)資源較多,但是這些資源的質(zhì)量普遍不高。三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化待遇不高。大量已經(jīng)在城市穩(wěn)定居住和就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒(méi)有取得所在城市的戶籍,享受不到與當(dāng)?shù)貞艏丝谄降鹊氖忻窕?。重?ldquo;撤縣設(shè)市”,給予符合條件的縣以“城市待遇”,可以促進(jìn)新設(shè)縣級(jí)市提高其基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)的質(zhì)量,并為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供一個(gè)更為便捷、宜居、舒適的場(chǎng)所,有利于推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。

第四,新時(shí)代完善城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)布局,需要重啟“撤縣設(shè)市”。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)存在兩大失衡現(xiàn)象,一是結(jié)構(gòu)失衡,大城市相對(duì)膨脹,中小城市發(fā)展緩慢,呈現(xiàn)出兩極分化趨勢(shì);二是布局失衡,城市主要分布在東部發(fā)達(dá)地區(qū),中西部地區(qū)的城市發(fā)展緩慢。這兩個(gè)失衡現(xiàn)象導(dǎo)致的后果是:東部發(fā)達(dá)地區(qū)大城市病日益嚴(yán)重,人口承載不堪重負(fù),農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困難重重;中西部地區(qū)的中小城市人口流失,對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏吸引力,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的難度加大。要完善城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu),必須在“中小城市”這一薄弱環(huán)節(jié)上發(fā)力,通過(guò)重啟“撤縣設(shè)市”,增加中小城市數(shù)量,提高中小城市發(fā)展質(zhì)量,切實(shí)把縣級(jí)市打造成為與大城市基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)基本均等化的城市,打造成為對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有吸引力的城市。就此而言,新時(shí)代重啟“撤縣設(shè)市”,對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、逐步緩解東部發(fā)達(dá)地區(qū)大城市病、切實(shí)解決城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡、不充分、不協(xié)調(diào)、不全面等問(wèn)題,具有重要戰(zhàn)略意義。

新時(shí)代重啟“撤縣設(shè)市”需要關(guān)注的問(wèn)題

城市質(zhì)量與城市數(shù)量。新時(shí)代的“撤縣設(shè)市”,既要增加縣級(jí)市的數(shù)量,更要提高縣級(jí)市的質(zhì)量;不能簡(jiǎn)單算數(shù)量帳,更要算質(zhì)量帳,要切實(shí)提高縣級(jí)市的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)質(zhì)量。不僅要人住得下,還要住得穩(wěn)、活得好。為此,一要嚴(yán)把審批準(zhǔn)入關(guān)。這個(gè)“關(guān)”要經(jīng)過(guò)科學(xué)的研究以及周密的論證,對(duì)有可能具備設(shè)市條件的縣進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)和排序。二要強(qiáng)化過(guò)程控制關(guān)。“撤縣設(shè)市”的目的不是把“縣的名號(hào)”換成“市的名號(hào)”,而是通過(guò)“撤縣設(shè)市”強(qiáng)化城市功能,切實(shí)提高城市基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)質(zhì)量,推動(dòng)鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。因此,“撤縣設(shè)市”不能只把審批準(zhǔn)入關(guān),還要強(qiáng)化過(guò)程控制關(guān)。對(duì)通過(guò)“撤縣設(shè)市”批準(zhǔn)設(shè)立的縣級(jí)市進(jìn)行發(fā)展過(guò)程跟蹤以及效果評(píng)估。沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果的應(yīng)該給予其“警告”“亮黃牌”,甚至“亮紅牌”,直至摘除縣級(jí)市的名號(hào)。要構(gòu)建一個(gè)“撤縣設(shè)市”定期評(píng)估機(jī)制,形成有進(jìn)有出的競(jìng)爭(zhēng)淘汰制度。三要筑牢紅線監(jiān)管關(guān)。吸取以往“撤縣設(shè)市”疏于紅線監(jiān)管的教訓(xùn),我們要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線、耕地保護(hù)紅線、文物保護(hù)紅線、城市增長(zhǎng)邊界等的監(jiān)管,對(duì)城市建設(shè)構(gòu)成強(qiáng)有力的約束,堅(jiān)決避免“撤縣設(shè)市”出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)。

均衡分布與聚集分布。對(duì)“撤縣設(shè)市”審批來(lái)說(shuō),縣級(jí)市的均衡分布與聚集分布是無(wú)論如何也繞不開(kāi)的抉擇問(wèn)題。如果強(qiáng)調(diào)均衡分布,可能會(huì)把那些尚不具備設(shè)市條件的“縣”審批為“市”,最終只是增加了縣級(jí)市的數(shù)量,但是沒(méi)有起到縣級(jí)市的作用。而降格審批縣級(jí)市,其標(biāo)準(zhǔn)如何把握是個(gè)難題,操作不好可能使得“撤縣設(shè)市”審批標(biāo)準(zhǔn)名存實(shí)亡,導(dǎo)致社會(huì)混亂。如果強(qiáng)調(diào)聚集分布,只按設(shè)定的縣級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審批,那么新設(shè)立的縣級(jí)市可能會(huì)繼續(xù)集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)和城市群地區(qū),縣級(jí)市地區(qū)分布失衡的現(xiàn)象可能會(huì)進(jìn)一步加劇。為此,最好的選擇是二者兼顧,既不搞絕對(duì)的均衡分布,也不搞絕對(duì)的聚集分布,在堅(jiān)持嚴(yán)格審批標(biāo)準(zhǔn)的前提下,適度考慮均衡分布。同時(shí),破格審批的“撤縣設(shè)市”要有公開(kāi)透明的操作,設(shè)立破格標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格審批程序,公開(kāi)審批結(jié)果,接受社會(huì)監(jiān)督。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)。正常的城市發(fā)展應(yīng)該是產(chǎn)業(yè)與建設(shè)相輔相成、相得益彰。產(chǎn)業(yè)聚集是城市發(fā)展的根本,城市建設(shè)是城市發(fā)展的支撐,人口聚集是城市發(fā)展的標(biāo)志。一些城市熱衷于城市建設(shè),注重城市形象的“高大上”,追求賣(mài)地賣(mài)房,但是城市產(chǎn)業(yè)和人口聚集的能力較弱,偏離了“撤縣設(shè)市”的初衷。為了扭轉(zhuǎn)這種局面,應(yīng)該對(duì)“撤縣設(shè)市”提出明確的要求,既要城市建設(shè),更要產(chǎn)業(yè)發(fā)展。衡量產(chǎn)業(yè)發(fā)展,要看是否能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化提供就業(yè)機(jī)會(huì),是否能夠拉動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興。城市發(fā)展與鄉(xiāng)村振興不是互相矛盾、互相排斥的關(guān)系,而是互相支撐、共同繁榮的關(guān)系。犧牲鄉(xiāng)村發(fā)展,城市發(fā)展就會(huì)成為“無(wú)源之水”;沒(méi)有城市發(fā)展,鄉(xiāng)村振興就會(huì)失去依托。新時(shí)代“撤縣設(shè)市”不應(yīng)該只強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展,而忽略鄉(xiāng)村振興,絕不應(yīng)該以城鄉(xiāng)分割的陳舊歷史觀片面搞城市發(fā)展,犧牲鄉(xiāng)村利益、農(nóng)民利益以及農(nóng)業(yè)利益,而是要樹(shù)立城鄉(xiāng)平等的發(fā)展觀,努力構(gòu)建城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)、平等交換的體制機(jī)制。我們要通過(guò)“撤縣設(shè)市”,促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展、共同繁榮,讓城鄉(xiāng)居民都有獲得感、幸福感。

(作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員、博導(dǎo))

【參考文獻(xiàn)】

①《民政部:撤縣設(shè)市要“防止一哄而上”》,《新京報(bào)》,2017年5月28日。

②《重啟“撤縣設(shè)市”,助力新型城鎮(zhèn)化》,《人民日?qǐng)?bào)(海外版)》,2018年9月17日。

③《逐“市”而行 撤縣設(shè)市開(kāi)啟新一輪爭(zhēng)奪戰(zhàn)》,《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》,2018年9月21日。

責(zé)編/孫渴 美編/宋揚(yáng)

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