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基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)應(yīng)與激勵(lì)保障協(xié)同共進(jìn)

核心提示: 為了在基層治理中更好地貫徹監(jiān)督執(zhí)紀(jì),促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化建設(shè),提高廣大基層黨員干部的積極性、能動(dòng)性,亟需在加強(qiáng)基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的同時(shí),堅(jiān)決地推進(jìn)基層激勵(lì)創(chuàng)新機(jī)制、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、干部培養(yǎng)機(jī)制以及縣鄉(xiāng)體制機(jī)制的深化改革,以期構(gòu)建制度體系協(xié)同、制度績效互強(qiáng)的基層現(xiàn)代治理體系。

【摘要】為了在基層治理中更好地貫徹監(jiān)督執(zhí)紀(jì),促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化建設(shè),提高廣大基層黨員干部的積極性、能動(dòng)性,亟需在加強(qiáng)基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的同時(shí),堅(jiān)決地推進(jìn)基層激勵(lì)創(chuàng)新機(jī)制、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、干部培養(yǎng)機(jī)制以及縣鄉(xiāng)體制機(jī)制的深化改革,以期構(gòu)建制度體系協(xié)同、制度績效互強(qiáng)的基層現(xiàn)代治理體系。

【關(guān)鍵詞】基層治理 監(jiān)督執(zhí)紀(jì) 激勵(lì)保障 【中圖分類號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的十八大以來,黨風(fēng)廉政建設(shè)取得了歷史性成就,各項(xiàng)管黨治黨制度創(chuàng)新協(xié)同推進(jìn)。其中,監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的推進(jìn)運(yùn)用,促使基層的政治生態(tài)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)、干部行為發(fā)生巨大優(yōu)化,有力地推動(dòng)了基層社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的全面發(fā)展。但取得成績的同時(shí),可以發(fā)現(xiàn),在基層,一些干部庸政、懶政、不作為、創(chuàng)新活力不足、主動(dòng)性不強(qiáng)等問題依然存在,甚至在當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興任務(wù)艱巨、壓力較大的情況下,一些基層黨員干部改革創(chuàng)新和奮發(fā)作為的主動(dòng)性、積極性、能動(dòng)性反而出現(xiàn)了減弱的苗頭,這給我國基層治理現(xiàn)代化建設(shè)帶來了隱患。因此,為了更好貫徹監(jiān)督執(zhí)紀(jì),在加強(qiáng)干部思想教育的同時(shí),應(yīng)該更加關(guān)注制度機(jī)制改革創(chuàng)新,形成監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與激勵(lì)保障協(xié)同共進(jìn)、干部遵紀(jì)守法與創(chuàng)新作為良性互動(dòng)。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與激勵(lì)創(chuàng)新協(xié)同共進(jìn)

從全國各地調(diào)研中反映的情況來分析,當(dāng)前基層干部壓力較重,主要來自兩方面。一是任務(wù)繁重的壓力,根據(jù)我們的調(diào)研,這是基層干部普遍反映的問題,特別是隨著扶貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興的加快推進(jìn),各項(xiàng)基層工作都是以“時(shí)間表”的形式“倒逼完成”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo),每人一般都具體負(fù)責(zé)十幾項(xiàng)工程和任務(wù),而無論哪項(xiàng)工程任務(wù),都與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門簽訂了“項(xiàng)目責(zé)任書”,不能有任何的時(shí)間拖延和質(zhì)量瑕疵??梢哉f,基層黨員干部承擔(dān)了較重的工作壓力,其中一些干部甚至產(chǎn)生了“畏懼作為”的不良情緒。二是問責(zé)追責(zé)的壓力,這種壓力本是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)在基層大力推行后形成的良好局面。壓力之下,基層干部在黨性原則、政治意識(shí)、遵紀(jì)守法、廉潔行政等方面自覺性高度提升。但同時(shí),有的干部卻滋生了“怕?lián)?zé)、怕追責(zé)”的情緒和壓力。

可見,基層干部反映的這些問題是真實(shí)存在的,這就要求在加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)、遵紀(jì)守法的制度約束同時(shí),必須同時(shí)加強(qiáng)激勵(lì)創(chuàng)新、奮發(fā)作為的制度激勵(lì),在干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制、選拔任用機(jī)制等方面推進(jìn)改革,盡快形成鼓勵(lì)基層干部“大膽創(chuàng)新、勇于作為”的制度機(jī)制,保證基層干部既能遵紀(jì)守法、廉潔自律,又能積極能動(dòng)、奮發(fā)作為。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與容錯(cuò)糾錯(cuò)協(xié)同共進(jìn)

2018年5月,中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》,再次重申了習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“三個(gè)區(qū)分”:“把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤,同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤,同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來;把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失,同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。”這為“容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制的推行指明了方向。

但在基層的改革創(chuàng)新中,如何保證“容錯(cuò)糾錯(cuò)”的機(jī)制落實(shí)到位,并能使其與監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”協(xié)調(diào)不悖,還需要在“實(shí)施細(xì)則”方面深化細(xì)化。如在省市對(duì)縣區(qū)、縣區(qū)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的容錯(cuò)糾錯(cuò)中,如何結(jié)合動(dòng)機(jī)態(tài)度、客觀條件、程序方法、性質(zhì)程度、后果影響以及挽回?fù)p失等情況,真正落實(shí)甄別“三個(gè)區(qū)分”,對(duì)該容錯(cuò)的大膽容錯(cuò),不該容錯(cuò)的堅(jiān)決不容。這些都在考驗(yàn)著省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府的權(quán)力關(guān)系和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。還有,對(duì)于給予容錯(cuò)的干部,其后怎樣選拔任用?上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)了“容錯(cuò)錯(cuò)誤”時(shí),又怎樣給予追責(zé)和處罰?容錯(cuò)糾錯(cuò)的機(jī)制運(yùn)行,如何保證其公開公正合法?這些問題都需要在基層實(shí)踐中加以進(jìn)一步探索和完善。在扎緊權(quán)力監(jiān)督的制度籠子的同時(shí),大力激發(fā)改革活力、拓展創(chuàng)新空間,推進(jìn)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機(jī)制與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制的制度協(xié)同,增進(jìn)制度績效的互動(dòng)互強(qiáng),是改善基層治理亟待推進(jìn)的緊迫需求。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與權(quán)益保障協(xié)同共進(jìn)

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”在基層的全面推行,體現(xiàn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)中,“治病”與“救人”、“懲前”與“毖后”、“嚴(yán)管”與“厚愛”的統(tǒng)一,特別是第一種、第二種形態(tài)的廣泛使用,更使絕大多數(shù)黨員干部得到組織的“關(guān)照”和“提醒”。與此同時(shí),為了更好地保護(hù)和支持廣大基層黨員干部,更好地激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)責(zé)任和勇于創(chuàng)新,我們也需要用制度機(jī)制保證干部權(quán)利、維護(hù)干部權(quán)益。

近幾年來,在加快推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興的大局中,基層干部直面上訪維穩(wěn)、征地拆遷、公共安全和利益調(diào)節(jié)等矛盾沖突,責(zé)任和壓力日趨加大。但其自身的權(quán)利和利益卻無更多的制度保障。體現(xiàn)在以下方面:其一,法定休息時(shí)間得不到保障,基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“加班加點(diǎn)”,休息時(shí)間無法保障,已是公認(rèn)的普遍事實(shí),“白加黑、五加二”,“星期六保證不休息、星期日休息不保證”,便是基層的普遍呼聲。其二,工資待遇低下,基層干部待遇偏低,也已呼吁多年,特別是中西部貧困地區(qū),一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般年輕干部,工資在3000—4000元左右,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記鎮(zhèn)長,工資也就在5000—6000元左右。而除工資之外,基層干部很少有其他的福利補(bǔ)助。其三,身心焦慮疲倦,基層干部“亞健康”狀態(tài)普遍存在,工作任務(wù)的壓力、問責(zé)追責(zé)的壓力、養(yǎng)家糊口的壓力,正在摧殘著基層干部的身心,甚至個(gè)別干部不能及時(shí)排遣壓力,患上“抑郁”和“失眠”等病癥。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的制度約束和警示,更多地體現(xiàn)著對(duì)基層干部的“嚴(yán)管厚愛”,是“負(fù)向激勵(lì)”的制度約束機(jī)制,但同時(shí)我們的基層也亟需制定實(shí)施保障干部權(quán)益的“正向激勵(lì)”,用“負(fù)向激勵(lì)”與“正向激勵(lì)”的協(xié)同合力,才能更好激發(fā)基層干部勇?lián)?zé)任、創(chuàng)新改革。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與干部培養(yǎng)協(xié)同共進(jìn)

基層干部后繼乏人的狀況,優(yōu)秀合格人才缺失,也是多年來基層干部的普遍呼聲,這在中西部貧困地區(qū)表現(xiàn)得更加明顯。體現(xiàn)在幾個(gè)方面:一是“進(jìn)不來人”,由于基層工作的艱苦和任務(wù)的繁重,報(bào)考基層公務(wù)員的人數(shù)較少,尤其是那些老少邊窮地區(qū)的崗位常常無人報(bào)考。年輕人才大量涌進(jìn)大中城市的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn),畏懼基層、畏懼鄉(xiāng)村、畏懼貧困地區(qū),成為基層鄉(xiāng)村難以吸引優(yōu)秀人才的重要原因。

二是“留不住人”,迫于就業(yè)壓力而暫時(shí)進(jìn)入基層的年輕干部,也是把基層鄉(xiāng)村作為“暫棲之地”,一有機(jī)會(huì),也是極力通過考研、調(diào)離、經(jīng)商等方式,急切地離開鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層。各地年輕干部普遍反映,不但工作任務(wù)重,責(zé)任壓力大,工資待遇低,而且基層偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn),年輕人連對(duì)象也找不到,更不用說“扎根基層”了。還有對(duì)年輕干部來說,“晉升渠道”的不暢,發(fā)展空間狹窄,也是“留不住人”的重要原因。

三是“培養(yǎng)人難”,年輕大學(xué)生進(jìn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn),首先有行政編與事業(yè)編的區(qū)別,兩者比例一般在2:1之間。基層事業(yè)編人員,與行政編人員,“干的是一樣的活”,但待遇卻有較大區(qū)別,晉升也有不少限制,如鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”的事業(yè)編人員,其最高的職務(wù)也就是一個(gè)“股級(jí)”。我們?cè)谡{(diào)研中了解到,中部一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政所所長,20多歲已經(jīng)干到其職業(yè)的“最高職務(wù)”,因?yàn)?ldquo;股長”已經(jīng)“到頂”,如不調(diào)走就再無“晉升”希望。其次,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層,無論是行政編還是事業(yè)編人員,都在“超負(fù)荷”的負(fù)重狀態(tài),根本再無任何時(shí)間外出培訓(xùn)學(xué)習(xí)。而且,越是年輕的干部,擔(dān)負(fù)的工作任務(wù)越重。西部一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧辦的90后干部,“一年幾乎沒有出過門,整天都在電腦上填寫各種報(bào)表和數(shù)據(jù)”。年輕干部普遍抱怨,“別說外出參加學(xué)習(xí)培訓(xùn)了,連談戀愛的時(shí)間都沒有了”。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的制度約束要在基層長久發(fā)揮作用,需要考慮如何讓其與干部培養(yǎng)選撥的制度機(jī)制相協(xié)調(diào)、相配套,這將是保持基層干部隊(duì)伍優(yōu)良穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。

監(jiān)督執(zhí)紀(jì)與縣鄉(xiāng)體制改革協(xié)同共進(jìn)

現(xiàn)行的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的運(yùn)用,在基層政府中,主要體現(xiàn)為縣級(jí)黨委政府和縣監(jiān)察委員會(huì)對(duì)下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行“問責(zé)追責(zé)”,然而,如果不注重問責(zé)的方式方法,只“單向加碼”,很可能會(huì)日益加重鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的責(zé)任壓力和焦慮情緒,影響其開拓創(chuàng)新。

有一種情況:有一些縣級(jí)部門不能以身作則、敢于擔(dān)當(dāng),真正帶頭引領(lǐng)發(fā)展,而是利用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“單項(xiàng)加碼”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 “層層加碼工作任務(wù)”,“層層推卸工作責(zé)任”。甚至只注重召開會(huì)議、部署工作、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)簽訂責(zé)任書,然后,每月、每季度、每半年、年終,不斷地到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村中驗(yàn)收考核,對(duì)其考核的每項(xiàng)工作進(jìn)行“量化打分”,對(duì)其檢查中發(fā)現(xiàn)的失誤錯(cuò)誤進(jìn)行“問責(zé)追責(zé)”。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府幾乎承擔(dān)了所有的基層任務(wù)和工程,不但是其具體的實(shí)施者,還是其實(shí)施責(zé)任的最終承擔(dān)者,從精準(zhǔn)扶貧、信訪維穩(wěn)、計(jì)劃生育,到群體事件、森林防火、交通事故,從環(huán)境治理、道路建設(shè)、城鄉(xiāng)衛(wèi)生,到教育醫(yī)療、住房安居、社會(huì)保障等,幾十個(gè)大項(xiàng)、幾百個(gè)小項(xiàng)的各種各樣的任務(wù)和責(zé)任都?jí)涸诹肃l(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的身上,最終的責(zé)任追查的“板子”也都要打到基層干部的身上。我們調(diào)研采訪過的幾個(gè)受到“警告”處分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記,都是為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展而稍有差錯(cuò),就被追查“處理了”。而因?yàn)槭д`錯(cuò)誤被“一票否決”“就地免職”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo),在全國各地的調(diào)研中,也有所耳聞。

從以上可以看出,監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的運(yùn)用,在基層治理中,涉及復(fù)雜的縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。只有進(jìn)一步調(diào)整縣、鄉(xiāng)權(quán)力關(guān)系,理順權(quán)、責(zé)、利的協(xié)調(diào)關(guān)系,改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)小、責(zé)大、事多”的困局,推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“賦權(quán)擴(kuò)能”取向的體制改革,才能在加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的同時(shí),充分調(diào)動(dòng)基層干部改革創(chuàng)新的積極性和主動(dòng)性。

需要重申強(qiáng)調(diào)的是,筆者的分析絕不是質(zhì)疑監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的運(yùn)用,更不是否定黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要性,也不是為基層干部的一些違紀(jì)違法行為辯護(hù),而是為了在基層治理中更好地貫徹監(jiān)督執(zhí)紀(jì)。為了更快地促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化建設(shè),提高廣大基層黨員干部的積極性、能動(dòng)性,就亟需在加強(qiáng)基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的同時(shí),更為堅(jiān)決地推進(jìn)基層激勵(lì)創(chuàng)新機(jī)制、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、干部培養(yǎng)機(jī)制以及縣、鄉(xiāng)體制機(jī)制的深化改革,以期構(gòu)建制度體系協(xié)同、制度績效互強(qiáng)的基層現(xiàn)代治理體系,從而推動(dòng)基層治理的法治化進(jìn)程。

(作者為中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員、博導(dǎo),“政治發(fā)展與國家治理”項(xiàng)目首席研究員)

【參考文獻(xiàn)】

①《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》,新華網(wǎng),2016年11月2日。

責(zé)編/谷漩 美編/史航

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