【摘要】與第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后歷任美國總統(tǒng)不同，特朗普總統(tǒng)醉心于退出、攻擊甚至摧毀一些各國都支持的國際規(guī)則或者制度安排。從建構(gòu)規(guī)則到顛覆規(guī)則，美國正在用遠期損失換取短期獲益。特朗普或許在籌謀第二任期，而更多的美國人在思考特朗普之后的美國走向何方，世界又將怎樣。

【關(guān)鍵詞】美國外交 顛覆規(guī)則 特朗普政府

【中圖分類號】D518 【文獻標識碼】A

無論是競選期間還是當(dāng)選以后，特朗普都展現(xiàn)出迥異于第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后歷任美國總統(tǒng)的世界觀和方法論。特朗普總統(tǒng)與其他美國總統(tǒng)的最重要區(qū)別在于，其他總統(tǒng)致力于建構(gòu)、維系自1945年起逐步建構(gòu)并維系的各種國際規(guī)則、規(guī)范和制度，而特朗普則醉心于退出、攻擊甚至摧毀一些各國都支持的國際規(guī)則或者制度安排。

奧巴馬“建群”與特朗普“退群”

遠則不論，比較特朗普總統(tǒng)與前任奧巴馬總統(tǒng)，足見二者的重大區(qū)別。奧巴馬執(zhí)政時期，美國的官方文獻如《美國國家安全戰(zhàn)略報告》中“領(lǐng)導(dǎo)”（Leadership）或“引領(lǐng)”（Leading）是關(guān)鍵詞。奧巴馬政府相信，美國需要與他國協(xié)調(diào)合作以實現(xiàn)共贏，其安全繁榮與全球形勢息息相關(guān)。

特朗普執(zhí)政以來，“美國優(yōu)先”（America First）是其內(nèi)外政策的靈魂。在就職演說中，他毫不諱言：“從此刻開始，一切將美國優(yōu)先。”美國將奉行兩條原則：“買美國貨，雇美國人。”“讓美國再次偉大”（Make American Great Again）是特朗普的競選口號，更是他的執(zhí)政目標，這個詞匯及其縮寫（MAGA）自2016年迄今在特朗普須臾不可離開的推文中出現(xiàn)400余次。“美國優(yōu)先”意味著其他國家就要靠后，“讓美國再次偉大”意味著可以無視其他國家利益。特朗普總統(tǒng)的邏輯在其言辭與行動中充分展示，他眼中的世界是霍布斯式的“自然狀態(tài)”，“叢林法則”是其信條，他不是追求雙贏，而是追求美國贏。

與奧巴馬政府強調(diào)多邊合作、倚重現(xiàn)存國際機制或者建構(gòu)新的合作平臺、通過擴大“朋友圈”應(yīng)對共同威脅不同，特朗普政府則更強調(diào)單邊主義和獨斷專行。入主白宮后，特朗普再也不提核安全問題。與此同時，他稱《巴黎協(xié)定》“對這個國家是一個災(zāi)難”，隨后宣布退出這個歷經(jīng)多年談判達成且?guī)缀跛袊叶己炇鸬闹卫須夂蜃兓膮f(xié)議。特朗普認為跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）“對美國來說是一個糟糕的協(xié)議”，因而在就任總統(tǒng)后立即宣布退出該協(xié)議。不僅如此，特朗普政府還認為世界貿(mào)易組織對美國“不公平”，甚至威脅退出，盡管目前美國并沒有付諸實施，但在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域所采取的基本政策已經(jīng)背離了世界貿(mào)易組織的通行做法。此外，特朗普政府還以“對以色列持有偏見”為由宣布退出聯(lián)合國教科文組織，以“損害美國主權(quán)”為由宣布退出由聯(lián)合國主導(dǎo)的《移民問題全球契約》制定進程。

對于延宕多年的伊核危機，奧巴馬政府選擇談判解決，推動歐盟三國和中俄兩國在伊核問題上開展協(xié)調(diào)與協(xié)作，滿足伊朗的合理要求，經(jīng)過艱苦談判終于達成伊核協(xié)議。這份雖然并非十分理想，但在現(xiàn)實中唯一可行的決議降低了伊朗從事核武研發(fā)的風(fēng)險，減少了中東地區(qū)軍備競賽的可能。國際原子能機構(gòu)的視察與核查認為伊朗認真執(zhí)行了該項協(xié)議，甚至以色列情報部門也認為伊朗并沒有違背協(xié)議。盡管如此，特朗普總統(tǒng)仍然聲稱該協(xié)議單邊有利于伊朗，對美國非常糟糕，因此需要放棄。2018年5月8日，美國宣布退出該協(xié)議并將重啟對伊朗制裁。8月7日，美國對伊朗非能源領(lǐng)域祭出新制裁，特朗普表示這是“前所未見的最嚴厲制裁”，并警告道，任何同伊朗做生意的人都無法與美國做生意。8月16日，美國專門成立了“伊朗行動小組”負責(zé)對伊朗施壓。此外，美國已于11月5日重啟對伊朗的原油制裁。

美國偏好對他國大談“國際規(guī)則”，但自身的踐行卻不盡如人意

美國與國際規(guī)則或國際秩序的關(guān)系是理解美國外交政策的關(guān)鍵?，F(xiàn)存國際秩序源自于第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，大致包括聯(lián)合國這個世界政治架構(gòu)、國際貨幣基金組織和世界銀行這兩個國際金融機構(gòu)、后來演變成世界貿(mào)易組織的關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定這個世界貿(mào)易協(xié)議，當(dāng)然也包括因為冷戰(zhàn)對峙而締造的兩大陣營界線分明的安全制度安排。冷戰(zhàn)結(jié)束后，兩大陣營壁壘消除，蘇聯(lián)主導(dǎo)的華約組織解散，美國主導(dǎo)的北約以及其他雙邊同盟仍得以存續(xù)。此后，各國大致遵從同一套政治、經(jīng)濟、金融規(guī)則，這些規(guī)則對冷戰(zhàn)結(jié)束后世界各國的經(jīng)濟繁榮和地區(qū)穩(wěn)定作出了重要貢獻。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國成為現(xiàn)存國際規(guī)則的重要角色，常以秩序守護者自詡。

然而，美國與國際規(guī)則的關(guān)系卻顯得糾結(jié)而復(fù)雜。美國曾是多項多邊乃至全球規(guī)則的重要推手，但卻選擇不加入或者有選擇地遵守某些規(guī)則。例如，為限制其他國家通過核試驗提升核武器能力并防范核武器擴散，在美國推動下達成了《全面禁止核試驗條約》，而其自身卻在1999年第一個拒絕批準條約。迄今已有183個國家簽署該條約，其中166個國家完成了批約程序，但美國仍然沒有批準該條約。又如，美國參加了1973年到1982年的聯(lián)合國海洋法會議，也參加了1990年到1994年間關(guān)于修改條約的后續(xù)談判。迄今已有168個成員加入《聯(lián)合國海洋法公約》，150個成員批準該條約，但美國僅在1994年簽署條約但一直沒有批準該條約。雖然如此，美國仍然時刻援引該條約批評其他國家在海洋問題上的政策立場，并用該條約為美國艦機在他國附屬海域的抵近偵察辯護。再如，在印度核問題上，美國推行“翻手云覆手雨”的政策。1974年印度進行所謂“和平”核爆炸，美國因擔(dān)心印度研發(fā)核武器而倡導(dǎo)成立核供應(yīng)國集團，加強核出口管制；幾年后美國通過《1978年核不擴散法》，禁止將美國的核材料和反應(yīng)堆轉(zhuǎn)讓給像印度這樣不接受全面保障監(jiān)督的非核國家。1998年5月，印度進行數(shù)次核試驗，成為事實上的核國家，美國在對印度進行短暫制裁后，開始推動與印度開展民用核能合作。為達此目的，美國推動核供應(yīng)國集團的各成員國為美印核合作“開后門”，此舉獲得成功后則進一步推動印度加入核供應(yīng)國集團。這些舉動很難讓人相信，美印核能合作沒有隱含更大的地緣安全考慮。

美國偏好對他國大談“國際規(guī)則”，但自身在踐行國際規(guī)則方面卻不盡如人意，甚至顯得任性隨意。在奧巴馬執(zhí)政的八年期間，美國一方面強調(diào)其“領(lǐng)導(dǎo)地位”或者“領(lǐng)軍作用”，另一方面為“國際規(guī)則”代言。為了建構(gòu)新的規(guī)則，奧巴馬政府不遺余力推動TPP談判、達成巴黎協(xié)定和伊核協(xié)議。如今，一場美國總統(tǒng)大選過后，這些美國“書寫”的“規(guī)則”竟然被特朗普政府棄之若敝履了。

美國外交演變：從建構(gòu)規(guī)則到顛覆規(guī)則

美國是現(xiàn)存國際秩序或者國際規(guī)則建構(gòu)過程中至關(guān)重要的參與國家，也是該秩序或者規(guī)則的重要維護國家，如今特朗普政府則試圖顛覆這些規(guī)則，是國際規(guī)則出了問題還是美國出了問題？

部分原因是國際規(guī)則的問題?，F(xiàn)存國際秩序或者規(guī)則形成于第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束之后，在冷戰(zhàn)兩大陣營對立的時代掙扎存續(xù)，并在冷戰(zhàn)結(jié)束后得以拓展。這些規(guī)則對于冷戰(zhàn)結(jié)束以后世界各國的經(jīng)濟發(fā)展和地區(qū)穩(wěn)定作出了非常重要的貢獻，如推動經(jīng)濟全球化，幾乎所有國家都從這些規(guī)則中有不同程度的絕對收益，因而越來越多的國家加入并遵從這些規(guī)則。然而，毋庸諱言，這些已有七十余年歷史的規(guī)則正面臨各種壓力。首先，美歐主導(dǎo)建構(gòu)的這些規(guī)則具有某種天然的沖動，即推廣政治制度和經(jīng)濟發(fā)展形態(tài)的單一化。冷戰(zhàn)結(jié)束初期，美國享受“單極時刻”，認定歷史已經(jīng)終結(jié)。美國隨后推出的多份《美國國家安全戰(zhàn)略報告》刻意強調(diào)“接觸與擴展”（Engagement and Enlargement），因而才有后來的北約東擴和歐盟東擴，西方攜冷戰(zhàn)勝利的余威“攻城掠地”，不斷拓展有形和無形的疆界，直到遭遇克里米亞危機。不僅如此，冷戰(zhàn)結(jié)束后的二十余年中，美歐等國還進行了較多頻次的“人道主義干預(yù)”，打了數(shù)場地區(qū)戰(zhàn)爭。這些戰(zhàn)爭在解決部分問題的同時制造了更多地區(qū)動蕩。美歐這些行動不僅不容易獲得廣泛的國際支持，甚至?xí)庥鲚^為強大的阻力。其次，冷戰(zhàn)結(jié)束后，冷戰(zhàn)中形成的地區(qū)安全架構(gòu)并沒有隨之終結(jié)，排他性的地區(qū)安排仍然在搭建無形的壁壘，包括美國在亞太地區(qū)多個雙邊軍事同盟構(gòu)成的輻輳結(jié)構(gòu)的地區(qū)安全框架，以及美歐在歐亞大陸的北約組織。再次，形成于七十余年前的國際秩序或規(guī)則已經(jīng)不能充分體現(xiàn)當(dāng)今國際政治力量變遷與分布，諸如中國、印度、南非、巴西等新興地區(qū)力量不斷崛起，它們力主推動聯(lián)合國改革，提高在眾多國際機制中的發(fā)言權(quán)和決策影響力，而美歐等國在變革現(xiàn)存秩序方面姿態(tài)消極。因此，現(xiàn)存國際秩序和規(guī)則難免面臨某些地緣政治多極化壓力。

部分原因是美國出了問題。美國是現(xiàn)存國際秩序的重要推動力量，為此付出，并從中受益。如今國際秩序面臨變革壓力，而美國一方面不肯讓渡空間，另一方面不愿意再為現(xiàn)存秩序的維系作出貢獻。奧巴馬執(zhí)政時期，美國仍然希望發(fā)揮領(lǐng)軍作用，因而推動各國為解決地區(qū)和全球問題作“增量”貢獻，而特朗普政府則認為美國已經(jīng)無法從現(xiàn)存國際秩序中受益，希望盡快擺脫這些約束，追求美國利益最大化。在特朗普的總統(tǒng)就職演說中，他描繪了一個難以置信的世界觀：以美國工業(yè)為代價養(yǎng)肥了外國工業(yè)，美國軍隊承壓的同時補貼外國軍隊，美國保護他國邊界卻無視本國邊界，海外耗資數(shù)以萬億卻讓美國基礎(chǔ)設(shè)施年久失修而衰敗，幫助他國致富卻讓美國的財富、力量與信心式微，企業(yè)外遷而致美國工人失業(yè)。概言之，在特朗普總統(tǒng)眼中，所有國家都在剝奪美國，他需要對此作出改變，讓美國從“兼濟天下”回歸“獨善其身”。

由于美國迄今仍然是唯一超級大國，現(xiàn)存國際秩序或者規(guī)則的變革美國本應(yīng)責(zé)無旁貸，然而，美國卻尋求與所有國家謀利，以殺雞取卵的方式實現(xiàn)所謂“讓美國再次偉大”的目標，并采取簡單化的、對抗式的辦法處理與他國的爭議，援引過時、老舊的國內(nèi)法律與所有國家開展貿(mào)易戰(zhàn)。以善做交易自許的特朗普總統(tǒng)執(zhí)政一年半以來，目前只見美國顛覆規(guī)則和秩序，鮮有像樣的、包容性的、雙贏的秩序或者規(guī)則建構(gòu)，顯然，美國正以進攻性的姿態(tài)實現(xiàn)戰(zhàn)略收縮，“叢林法則”取代共贏理念，國際社會幾乎要回歸“自然狀態(tài)”了。

美國外交：特朗普政府之后

特朗普競選、當(dāng)選和執(zhí)政引發(fā)國內(nèi)諸多爭議，特朗普的內(nèi)政外交理念幾乎撕裂美國社會，并制造了美國民主黨和共和黨內(nèi)部的分裂。特朗普競選期間，五十名曾經(jīng)服務(wù)于尼克松到小布什等共和黨政府并擔(dān)任重要外交和安全職務(wù)的共和黨大佬們聯(lián)署了一份公開信，稱“特朗普先生缺乏擔(dān)任總統(tǒng)一職的性格、價值觀和經(jīng)驗”，“他似乎缺少對美國憲法、美國法律、美國體制的起碼知識和信仰”，“我們確信，入主橢圓形辦公室的他將成為美國歷史上最魯莽的總統(tǒng)”，他會“將我國的國家安全和福祉置于危險境地”。另有75名在過去半個世紀中曾經(jīng)服務(wù)于共和黨和民主黨總統(tǒng)的退休職業(yè)外交官聯(lián)署公開信，稱特朗普完全無法勝任總統(tǒng)和統(tǒng)帥一職。特朗普入主白宮后，“反特運動”依然開展得如火如荼。之所以很多人公開反對特朗普，是因為他們無法認同特朗普表達的外交安全政策理念，他們不能接受特朗普反對自由貿(mào)易、貶損盟友、侮辱鄰國。他們認為在一個變動不居且日益危險的世界中，美國的領(lǐng)導(dǎo)地位不可或缺。他們對特朗普主張美國將退守本土、放棄領(lǐng)軍地位大為不安。

2018年8月中旬，42名國際關(guān)系學(xué)者在《紐約時報》發(fā)表聲明，稱戰(zhàn)后國際秩序催生了前所未有的和平與繁榮，美國在其中的領(lǐng)導(dǎo)作用至關(guān)重要，盡管美國為該秩序付出了代價，但美國從中獲益良多；聲明還譴責(zé)特朗普總統(tǒng)攻擊或者顛覆這個秩序或規(guī)則的行為。截止到8月13日，已有572人聯(lián)署該聲明。

特朗普以反建制著稱，他組建的外交安全團隊難以成為掣肘其政策主張的重要力量，而其決策過程亦較少依賴傳統(tǒng)的部門參與和跨部門協(xié)調(diào)，因此，特朗普總統(tǒng)治下的美國內(nèi)外政策延續(xù)目前態(tài)勢是大概率事件。

特朗普政府的外交政策同樣給各國制造了種種憂慮。對美國的盟國而言，美國是否仍然是那個不可或缺的國家大可質(zhì)疑；對美國的伙伴來說，美國捉摸不定、高度自利的政策讓他們擔(dān)心隨時可能成為美國的“魚肉”；對美國潛在的對手而言，美國在伊核協(xié)議上的作為已難讓人相信與美國達成任何協(xié)議是可行的選擇。

從建構(gòu)規(guī)則到顛覆規(guī)則，美國正在用遠期損失換取短期獲益。特朗普或許在籌謀第二任期，而更多的美國人在思考特朗普之后的美國走向何方，世界又將怎樣。

（作者為中國社會科學(xué)院美國研究所戰(zhàn)略室主任、博導(dǎo)）

【參考文獻】

①The White House, National Security Strategy of the United States, May 2010.

②The Joint Chiefs of Staff, The National Military Strategy of the United States of America: Redefining America's Military Leadership，F(xiàn)ebruary, 2011.

③Department of Defense, Sustaining US Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense，January 2012.

④Michael J. Mazarr et al., Measuring the Health of the Liberal International Order, Santa Monica: RAND Corporation, 2017.

責(zé)編/張忠華 美編/李月敏

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