【摘要】農(nóng)村普惠金融對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧具有重要的支撐作用。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)村普惠金融立法體系的理念、原則及制度體系等方面還不夠健全和完善，影響了農(nóng)村普惠金融的實(shí)踐效果。因此，我們應(yīng)該從農(nóng)村普惠金融的立法理念、立法原則、法律體系和基本制度等方面來進(jìn)行完善，為其發(fā)展創(chuàng)新提供立法支持。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村普惠金融 立法理念 立法原則 立法支持

【中圖分類號(hào)】F832 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

普惠金融（Inclusive finance）這一概念是聯(lián)合國(guó)在2005年提出的，指以可負(fù)擔(dān)的成本為有金融服務(wù)需求的社會(huì)各階層和群體提供適當(dāng)、有效的金融服務(wù)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)金融體系對(duì)農(nóng)村地區(qū)覆蓋力不足，加大了農(nóng)民和農(nóng)村小微企業(yè)的融資難度。因此，在全面建設(shè)小康社會(huì)的今天，我們要正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村普惠金融法律體系存在的問題，不斷完善農(nóng)村普惠金融法律體系，進(jìn)而為農(nóng)村普惠金融的發(fā)展提供更多的支持。

我國(guó)農(nóng)村普惠金融法律體系存在的問題

農(nóng)村普惠金融立法理念較為滯后。在全面推進(jìn)小康社會(huì)建設(shè)以及實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的今天，農(nóng)村普惠金融體系建設(shè)的重點(diǎn)是農(nóng)村金融法制的發(fā)展，其重點(diǎn)應(yīng)該放在如何以最小的金融成本來確保農(nóng)村弱勢(shì)群體獲得更多的金融服務(wù)和金融支持。農(nóng)村普惠金融中的公平、扶弱、靈活、創(chuàng)新等理念應(yīng)該成為農(nóng)村金融法制建設(shè)的基本價(jià)值原則。但從現(xiàn)實(shí)看，如今我國(guó)農(nóng)村金融法制建設(shè)過于強(qiáng)調(diào)其在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的穩(wěn)定性功能，而包容、扶弱、靈活等理念明顯不足，無(wú)法使農(nóng)民、農(nóng)村小微企業(yè)獲得更多的金融服務(wù)，因此也就無(wú)法為農(nóng)村普惠金融法律體系的發(fā)展提供更多的支持。

農(nóng)村普惠金融法律原則較為僵化。眾所周知，發(fā)展農(nóng)村普惠金融的目的是為了使受益者能夠以可以負(fù)擔(dān)的成本來獲得相應(yīng)的金融支持。農(nóng)村普惠金融的重點(diǎn)應(yīng)該是為農(nóng)民、農(nóng)村小微企業(yè)提供融資等方面的服務(wù)，但是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村金融法律體系主要側(cè)重于金融安全、金融效益、金融穩(wěn)定、有效監(jiān)管等原則，過度強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)的作用，進(jìn)而使得我國(guó)農(nóng)村金融法律體系建設(shè)滯后，制度創(chuàng)新力度不夠。

農(nóng)村普惠金融法律體系不夠完整。農(nóng)村普惠金融是農(nóng)村金融的基礎(chǔ)部分，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。盡管我國(guó)制定了促進(jìn)農(nóng)村普惠金融發(fā)展的相關(guān)法律規(guī)范，但這些法律規(guī)范并沒有從農(nóng)村普惠金融的實(shí)際出發(fā)，導(dǎo)致了農(nóng)村普惠金融法律體系不夠完整。首先，我國(guó)至今尚未制定出農(nóng)村普惠金融發(fā)展的基本法律，進(jìn)而使得農(nóng)村金融立法體系較為混亂，各類重復(fù)性規(guī)范較為突出，引發(fā)了農(nóng)村金融法律的沖突。其次，當(dāng)前農(nóng)村普惠金融的相關(guān)法規(guī)主要是依靠銀監(jiān)會(huì)、人民銀行、保監(jiān)會(huì)等部門的規(guī)章來進(jìn)行規(guī)制。這些部門規(guī)章往往帶有臨時(shí)性、指導(dǎo)性色彩，不僅約束力和權(quán)威性不強(qiáng)，而且導(dǎo)致了執(zhí)法中的不力。再次，農(nóng)村普惠金融的專項(xiàng)立法不健全。農(nóng)村普惠金融不僅包括合作金融、小額信貸、民間金融等，還包括農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)村信托等制度，對(duì)于這些專業(yè)領(lǐng)域，我國(guó)沒有專門的立法予以規(guī)范。最后，我國(guó)至今尚未制定農(nóng)村信用體系建設(shè)、農(nóng)村財(cái)產(chǎn)抵押制度創(chuàng)新等方面的立法，這在一定程度上弱化了農(nóng)村普惠金融的實(shí)施效果。

農(nóng)村普惠金融法律制度不夠健全。客觀而言，在過去的幾十年內(nèi)，我國(guó)就農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)發(fā)展和創(chuàng)新、農(nóng)村不同金融類型的差異化監(jiān)管、農(nóng)村金融服務(wù)“三農(nóng)”的模式等方面制定了大量的制度規(guī)范，在這些領(lǐng)域制度體系較為完善，但是這些制度無(wú)法保障農(nóng)村普惠金融的創(chuàng)新與發(fā)展。具體而言：第一，農(nóng)村普惠金融的規(guī)劃、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、信息披露等金融監(jiān)管制度基本上是缺位的，導(dǎo)致了農(nóng)村普惠金融發(fā)展的無(wú)序和高風(fēng)險(xiǎn)，也為某些非法集資者提供了可乘之機(jī)。第二，對(duì)于農(nóng)村弱勢(shì)群體的金融權(quán)利不夠關(guān)注，使得農(nóng)村普惠金融的普惠性效果大打折扣。第三，對(duì)政府部門、一般的涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村普惠金融發(fā)展方面的義務(wù)、責(zé)任規(guī)范不夠全面，進(jìn)而使得部分涉農(nóng)機(jī)構(gòu)不愿意也沒有動(dòng)力來參與農(nóng)村普惠金融的發(fā)展。

明確農(nóng)村普惠金融的立法理念和立法原則

在農(nóng)村普惠金融的立法理念方面，要按照包容、扶弱的理念來構(gòu)建農(nóng)村金融普惠立法體系，不斷擴(kuò)大農(nóng)村普惠金融服務(wù)的覆蓋范圍，保護(hù)農(nóng)村弱勢(shì)群體的利益，保障他們的金融權(quán)利。將金融公平作為農(nóng)村普惠金融的發(fā)展目標(biāo)，通過制度體系的不斷完善，將金融公平理念與金融安全、金融穩(wěn)定等原則進(jìn)行結(jié)合，促進(jìn)金融改革成果在農(nóng)民中分享。將協(xié)調(diào)、創(chuàng)新等理念貫穿到農(nóng)村普惠金融立法體系，通過互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)來為農(nóng)村弱勢(shì)群體提供創(chuàng)新性的金融服務(wù)，協(xié)調(diào)農(nóng)村各類主體的金融利益，不斷優(yōu)化農(nóng)村普惠金融的扶貧助弱效應(yīng)。

就農(nóng)村普惠金融的立法原則而言，一是市場(chǎng)主導(dǎo)原則。在金融領(lǐng)域，市場(chǎng)主導(dǎo)和政府干預(yù)是兩大基本原則。在農(nóng)村普惠金融領(lǐng)域，應(yīng)該正確處理這兩者的關(guān)系，必須明確市場(chǎng)主導(dǎo)為核心，即農(nóng)村普惠金融立法必須是建立在農(nóng)村普惠金融的市場(chǎng)化運(yùn)作基礎(chǔ)之上，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)功能。在這個(gè)過程中，政府監(jiān)管是必要的，但必須明確政府的權(quán)力邊界。二是金融公平原則。金融公平是農(nóng)村普惠金融的最終追求，在堅(jiān)持金融安全和穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，通過制度體系調(diào)整來提升農(nóng)村金融資源和服務(wù)的普惠性，確保弱勢(shì)群體能夠得到合理的金融服務(wù)。三是公眾參與原則。農(nóng)村普惠金融無(wú)疑是一項(xiàng)準(zhǔn)公共服務(wù)，具有明顯的正外部性。在這個(gè)過程中，要提升農(nóng)村普惠金融的惠及力，僅僅依靠政府和金融機(jī)構(gòu)的資金是極為有限的，必須要加大公眾參與力度，提升金融服務(wù)的民主性，在控制金融風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大資金來源。

完善農(nóng)村普惠金融的法律體系和基本制度

要完善農(nóng)村普惠金融的法律體系。具體而言：第一，出臺(tái)農(nóng)村普惠金融基本法律，將農(nóng)村商業(yè)金融、政策金融、合作金融和民間金融等內(nèi)容納入其中，明確政府、金融機(jī)構(gòu)、農(nóng)民等不同參與主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。第二，完善農(nóng)村商業(yè)金融立法，明確各類商業(yè)銀行、商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在農(nóng)村普惠金融體系中的作用，將村鎮(zhèn)銀行、小額信貸企業(yè)、農(nóng)村商業(yè)銀行等制度體系納入其中，構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一性的農(nóng)村商業(yè)金融立法。第三，完善農(nóng)村政策金融立法，應(yīng)該積極整合農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方面的法律法規(guī)，明確農(nóng)村政策性金融的目標(biāo)、任務(wù)和范圍，提升其在農(nóng)村普惠金融體系中的地位。第四，完善農(nóng)村合作金融立法，必須要回歸到合作金融的本義上，通過完善內(nèi)部治理體系和激勵(lì)措施，將農(nóng)村合作金融打造成為農(nóng)村普惠金融的主干部分。第五，規(guī)范民間金融立法，民間金融包括民間借貸、合會(huì)、集資等金融形式，要賦予其合法地位，引導(dǎo)其在陽(yáng)光下發(fā)展。

要完善農(nóng)村普惠金融的基本制度。具體而言：第一，構(gòu)建農(nóng)村普惠金融的管控制度。完善評(píng)價(jià)制度，明確其評(píng)價(jià)主體及職責(zé)，及時(shí)公布評(píng)價(jià)結(jié)果；發(fā)展促進(jìn)制度，明確農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的組織形式、市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制；服務(wù)創(chuàng)新制度，構(gòu)建合理的價(jià)格、成本機(jī)制；建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)控制制度，各級(jí)政府要做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警，對(duì)各種不良金融行為及時(shí)予以糾正。第二，構(gòu)建農(nóng)村弱勢(shì)群體的金融保護(hù)制度。明確農(nóng)民的金融權(quán)利，特別是要確立農(nóng)民的信貸優(yōu)惠權(quán)、保險(xiǎn)豁免權(quán)、金融服務(wù)評(píng)價(jià)權(quán)等基本權(quán)利；明確農(nóng)民在特殊情況下的單方強(qiáng)制締約權(quán)；明確農(nóng)村普惠金融的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施農(nóng)村弱勢(shì)群體、貧困群體的費(fèi)用減免制度。第三，構(gòu)建農(nóng)村普惠金融的保障制度。明確農(nóng)村普惠金融的法律責(zé)任制度和農(nóng)村普惠金融服務(wù)中各個(gè)主體的法律責(zé)任，規(guī)范他們的服務(wù)行為；構(gòu)建農(nóng)村普惠金融的糾紛解決制度，進(jìn)一步明確其糾紛解決的主體、機(jī)制、程序以及結(jié)果等，進(jìn)而減少糾紛的發(fā)生；強(qiáng)化監(jiān)管和監(jiān)督制度，明確人民銀行的監(jiān)管主體地位，強(qiáng)化銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門監(jiān)管職能，進(jìn)而不斷規(guī)范農(nóng)村普惠金融的發(fā)展秩序。

（作者為上海社會(huì)科學(xué)院博士研究生）

【參考文獻(xiàn)】

①譚正航：《我國(guó)農(nóng)村普惠金融發(fā)展法律保障體系的構(gòu)建》，《求實(shí)》，2018年第2期。

②周維德：《我國(guó)農(nóng)村民間金融的法律審視與完善之思考》，《農(nóng)村金融研究》，2011年第10期。

責(zé)編/張寒 美編/宋揚(yáng)

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