在商品經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生之前，土地及其物上的游憩、審美、科學(xué)等價(jià)值表現(xiàn)為一種對(duì)社會(huì)和個(gè)人有益的外部性，無償供人使用?，F(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展，將這種外部性商品化為可盈利的市場(chǎng)產(chǎn)品，成為一種能夠產(chǎn)生收益的資產(chǎn)，即旅游吸引資產(chǎn)。并且，這種旅游吸引資產(chǎn)可以僅僅涉及權(quán)益（如景觀權(quán)）的交易，而不涉及客體（如土地資源）的交易，其作為一項(xiàng)收益性資產(chǎn)的價(jià)值也可以超越物理形態(tài)本身單獨(dú)進(jìn)行評(píng)估和衡量，并且具備了典型的用益物權(quán)所共有的一般特征，即旅游吸引物權(quán)。從所有權(quán)歸屬來看，由于自然資源國(guó)有，因而國(guó)有自然資源財(cái)產(chǎn)之上的吸引價(jià)值，即旅游吸引物權(quán)也應(yīng)屬國(guó)家所有。

國(guó)有景區(qū)的旅游經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)質(zhì)上就是國(guó)家所有的自然資源的旅游吸引物權(quán)，國(guó)有景區(qū)的門票收入就來源于國(guó)家所有的自然資源開發(fā)后產(chǎn)生的旅游吸引價(jià)值。我國(guó)憲法第九條規(guī)定：“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”因此，國(guó)家對(duì)自然資源的所有其實(shí)并不是權(quán)利，而是權(quán)力。從國(guó)家財(cái)產(chǎn)制方面來看，這種權(quán)力是管理權(quán)，即通過管理自然資源實(shí)現(xiàn)公共福利。然而，旅游吸引用益作為附著于自然資源國(guó)家所有權(quán)上的財(cái)產(chǎn)孳息，可以通過市場(chǎng)交換行為變現(xiàn)。這可能會(huì)誘惑公共自然資源管理者有意模糊自然資源國(guó)家所有制意義上的所有權(quán)與民法中的國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，從而將自然資源的管理權(quán)與直接支配占有權(quán)混為一談，利用管轄的便利，通過轉(zhuǎn)移旅游吸引用益權(quán)，將旅游吸引價(jià)值變現(xiàn)，導(dǎo)致國(guó)家所有制下的自然資源旅游吸引用益成為牟利的資本構(gòu)成。

事實(shí)上，自然資源國(guó)家所有制強(qiáng)調(diào)的是維護(hù)公共福利和對(duì)社會(huì)大眾需求的滿足。因此，就屬于國(guó)家所有權(quán)范圍內(nèi)的自然資源而言，國(guó)家具有保證公民合理使用的憲法義務(wù)，國(guó)家所有權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)服務(wù)于公共福祉，但是從現(xiàn)階段我國(guó)的國(guó)情來看，國(guó)有景區(qū)尚不能全面實(shí)現(xiàn)“免費(fèi)使用”，但是也不能成為牟利的工具，因此，國(guó)有景區(qū)應(yīng)注重收費(fèi)的限度。

首先，國(guó)家作為受托人，有義務(wù)確保自然資源以及建成后的景區(qū)保持物理上的適用狀態(tài)，但景區(qū)建設(shè)需要投資建設(shè)大量的基礎(chǔ)設(shè)施，后期還需要對(duì)游客行為進(jìn)行管理，開展游客教育，以保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境。因此，需要通過收取一定的門票費(fèi)用，以非納稅的方式補(bǔ)充地方政府代管所需的建設(shè)和保護(hù)資金。其次，景區(qū)所在地居民也享有自然資源的直接受益權(quán)，但開發(fā)為景區(qū)后，為了保護(hù)生態(tài)和景觀，所在地居民也承擔(dān)著某些“公共義務(wù)”，如不能再在景區(qū)內(nèi)從事墾荒、采摘等活動(dòng)。因此，考慮到旅游開發(fā)活動(dòng)對(duì)景區(qū)所在地居民個(gè)體受益權(quán)的直接限制，以及對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活的影響，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)給予其相應(yīng)的補(bǔ)償。

讓使用者付費(fèi)，是一種以可持續(xù)發(fā)展理念維護(hù)公共資源以及公用秩序的方式，其目的是更加合理地將資源利益進(jìn)行分配，協(xié)調(diào)個(gè)人利益、區(qū)域利益和國(guó)家利益的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)資源利

益的公平享有。因此，對(duì)于當(dāng)前我國(guó)國(guó)有景區(qū)的管理，筆者認(rèn)為可以學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外的信托管理模式，建立面向公共利益的國(guó)有景區(qū)門票基金信托管理與分配制度，從而保障社會(huì)全體成

員平等分享國(guó)家自然資源福利。

首先，應(yīng)在法律中明確旅游吸引資產(chǎn)的用益物權(quán)性質(zhì)，盡快制定國(guó)有資源旅游吸引用益物權(quán)的取得、使用和收益管理法律法規(guī)，將自然資源“全民所有”的國(guó)家所有制在法律上轉(zhuǎn)化為國(guó)家信托財(cái)產(chǎn)權(quán)。其次，應(yīng)建立國(guó)有景區(qū)門票信托管理基金。將國(guó)有景區(qū)的門票收入納入專門的管理基金，并直接用于服務(wù)游客、保護(hù)自然資源等，讓人民普遍受益，實(shí)現(xiàn)公共資源用益機(jī)會(huì)方面的抽象平等。最后，確保信息公開。要確保景區(qū)所有的收費(fèi)項(xiàng)目、期限、水平等均具有相關(guān)政府部門的審批，確保所有國(guó)有景區(qū)向公眾公開收支情況等。當(dāng)前，對(duì)承擔(dān)共同利益的國(guó)有資源的維持和使用是檢驗(yàn)政府服務(wù)民生能力與誠意的試金石，助力國(guó)有景區(qū)擺脫對(duì)“門票經(jīng)濟(jì)”的依賴，是國(guó)家對(duì)憲法義務(wù)的落實(shí)，也是滿足人民對(duì)于美好生活需要的要求，更是黨全心全意為人民服務(wù)宗旨的踐行。

（作者為中山大學(xué)旅游學(xué)院教授）

責(zé)編/ 孫渴 美編/ 于珊

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