【摘要】行政不作為一旦演變成地方政府的“虛假勤政”，其危害性遠(yuǎn)甚于懶政怠政，因?yàn)槊篮玫谋砻嫱鶗谷嗣袢罕姾鲆暡回?fù)責(zé)任的本質(zhì)。該現(xiàn)象不是國家對懶政怠政類行政不作為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊的后果，實(shí)際上源于行政組織運(yùn)行內(nèi)在規(guī)律。要矯治“虛假勤政”，需從“個(gè)人—規(guī)范—績效”三個(gè)層次著力，即強(qiáng)化公務(wù)員責(zé)任意識，推動行政程序規(guī)范化法治化，推行績效管理。

【關(guān)鍵詞】“虛假勤政”  地方政府  績效  管理    【中圖分類號】C936    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

針對各地群眾深惡痛絕的懶政怠政等行政不作為現(xiàn)象，黨中央專門下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等文件進(jìn)行專項(xiàng)治理，中紀(jì)委在巡視的過程中也將其作為打擊重點(diǎn)。經(jīng)過幾年努力，形勢有了很大改觀。然而，2018年4月，習(xí)近平總書記在湖北考察時(shí)敏銳地洞察到“當(dāng)前形式主義、官僚主義依然突出，又有新的表現(xiàn)形式”。這實(shí)際上是警告我們，地方政府的行政不作為又出現(xiàn)了新苗頭。

一些地方的不作為呈現(xiàn)出一種看似勤政的“精致”模式，即“虛假勤政”現(xiàn)象

在傳統(tǒng)印象中，“一杯清茶一支煙，半張報(bào)紙看半天”的磨洋工，或者“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的故意刁難，才屬于行政不作為，而那些忙忙碌碌、緊緊張張、馬不停蹄的工作方式一定屬于“為人民服務(wù)”做派。然而，從筆者組織的“我國地方政府效率現(xiàn)狀”課題組在全國部分地區(qū)調(diào)研結(jié)果來看，目前在一些地方出現(xiàn)了一種新型的行政不作為現(xiàn)象，它超越了過去“懶政”“怠政”的“粗糙”形式，呈現(xiàn)出一種看似勤政的“精致”模式，即“虛假勤政”現(xiàn)象。

在“虛假勤政”模式中，地方政府一改過去“庸”“懶”“散”的行事方式，有些部門中的公務(wù)人員在每天8小時(shí)工作時(shí)間內(nèi)都忙忙碌碌，似乎有干不完的活，甚至要靠加班加點(diǎn)來處理事務(wù)，“白加黑，五加二”是常有的事。表面看來，這種工作方式非常符合我國傳統(tǒng)行政文化所倡導(dǎo)的“鞠躬盡瘁、死而后已”的奉獻(xiàn)精神，往往會贏得一片贊譽(yù)。然而，從管理的科學(xué)性而言，無論懶懶散散還是忙忙碌碌，都只是一種工作模式，最終能否實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)、滿足人民群眾對公共服務(wù)的需求，才是行政工作的落腳點(diǎn)。懶懶散散的工作方式固然不能形成人民滿意的結(jié)果，而看似完美的行政方式與行政過程，也未必能。

從調(diào)研結(jié)果來看，經(jīng)過中紀(jì)委、各級紀(jì)委的“治庸除懶”，在各地懶懶散散式的行政不作為現(xiàn)象幾乎絕跡的情況下，產(chǎn)生了一種形式主義的新變種，而群眾對那些忙忙碌碌的“虛假勤政”的反感與日俱增。他們認(rèn)為，“只打雷不下雨”甚至比“不打雷不下雨”的危害性更大，因?yàn)樗郧谡谋硐竺杀瘟松霞壊块T和領(lǐng)導(dǎo)，甚至變成了一種“勤政”表演，最終受傷害的還是人民群眾。這種行政不作為逐漸演變成地方政府的一種新型行政之“惡”，其危害性遠(yuǎn)甚于“懶政”“怠政”，因?yàn)槊篮玫谋砻嫱鶗谷嗣袢罕姾鲆暡回?fù)責(zé)任的本質(zhì)。

“虛假勤政”源于一些責(zé)任意識欠缺的公務(wù)人員以凸顯行政“形式與過程”來回避令人不滿的行政結(jié)果

扎扎實(shí)實(shí)搞形式、忙忙碌碌走過場式的“虛假勤政”，將行政形式、行政過程當(dāng)成了行政管理與公共服務(wù)的目標(biāo)，以形式“完美”代替了為人民服務(wù)的公共責(zé)任，產(chǎn)生了嚴(yán)重的目標(biāo)錯置問題。而要根除“虛假勤政”，就需要對癥下藥，找到其產(chǎn)生的根源。

從表象上來看，它似乎是國家對“懶政”“怠政”類行政不作為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊的后果，但實(shí)際上其產(chǎn)生源于行政組織運(yùn)行內(nèi)在規(guī)律。如圖1所示，無論中央政府還是地方政府，無論東方政府還是西方政府，行政管理都是一個(gè)客觀的系統(tǒng)過程，包括需求—投入—生產(chǎn)—結(jié)果4個(gè)基本環(huán)節(jié)。

為人民服務(wù)的組織，行政管理的需求來自于人民的期望，而要將人民的期望落到實(shí)處，首先需要投入人力資源、財(cái)力資源（財(cái)政資金）、物力資源等物質(zhì)性要素。由于政府的科層制特征，投入因素實(shí)際上還應(yīng)該包含上級的要求，這些要求可能是法律、制度、規(guī)定，也可能是依據(jù)它們的精神所做的口頭指示。此外，投入因素中還有一個(gè)特殊的要素“人民期望”，它既是需求要素的轉(zhuǎn)化，又不完全等同于需求因素中的“人民期望”，投入要素的“人民期望”是指經(jīng)過法定程序，由權(quán)力機(jī)關(guān)“篩選”出的應(yīng)該由政府在特定時(shí)段內(nèi)優(yōu)先滿足的“人民期望”，比如我國確定的“三步走”戰(zhàn)略、全面建成小康社會戰(zhàn)略等。

在投入進(jìn)入政府部門之后，政府就需要因之完成各種納入實(shí)施范圍的人民需求和上級要求，這就是行政管理的“形式與過程”階段。要完成這些任務(wù)，政府首先需要分解任務(wù)到不同的職能部門：把需要從事的管理活動分解到職能部門去，職能部門然后再按照事項(xiàng)、活動的性質(zhì)分配到專業(yè)處室去。這還只是完成任務(wù)的第一步，真正要落實(shí)這些工作，還需要確定不同工作流程并根據(jù)流程展開行政管理與公共服務(wù)工作。政府的“流程”包括“專業(yè)職能流程”和“多職能協(xié)同的整體流程”，前者是政府管理中最常見的流程，比如計(jì)生、戶口登記、企業(yè)報(bào)稅等工作都以專業(yè)職能的形式存在，這些工作的實(shí)施需要依賴于較為確定的職能程序；后者是為了避免行政管理的“碎片化”而展開的“多職能協(xié)同管理的整體流程”，它是行政管理實(shí)踐中政府必須作為一個(gè)整體來處理一系列事項(xiàng)的表征，是塑造“整體性政府”“協(xié)同性政府”所必須的，比如某幾個(gè)政府部門聯(lián)合開展接訪、進(jìn)行招商等就屬于整體型流程。按照流程確定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、權(quán)力限度、資源范疇將兩類流程實(shí)施的過程，也就是群眾肉眼所觀察到的“行政管理”。

只有到了“結(jié)果”環(huán)節(jié)，行政管理的一個(gè)完整過程才算結(jié)束。一般而言，負(fù)責(zé)任、為人民服務(wù)、追求績效的政府都會在前三個(gè)環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的管理目標(biāo)，達(dá)到理想的結(jié)果，滿足人民的需求，為人民帶來幸福，這就是“結(jié)果”環(huán)節(jié)需要完成的任務(wù)。正是由于結(jié)果的重要，世界上至今方興未艾的“新公共管理運(yùn)動”才大張旗鼓地提出了“結(jié)果導(dǎo)向”的改革方向，呼吁各類公共組織都應(yīng)該以產(chǎn)生績效結(jié)果為目標(biāo)，而非將精力浪費(fèi)在無休止的行政過程上。然而，在現(xiàn)實(shí)社會中，行政結(jié)果往往受制于多方面的約束，一方面，特定的行政管理活動未必一定能夠產(chǎn)生預(yù)期的結(jié)果；另一方面，行政結(jié)果經(jīng)常具有兩面性，除了對部分群眾有利外，還可能會妨礙部分群眾利益。在這種情況下，為了不“惹禍上身”，避免被“結(jié)果問責(zé)”，一些不負(fù)責(zé)任的政府工作者便淡化行政管理結(jié)果環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)行政形式、行政過程的重要性。

行政形式與過程更容易吸引社會關(guān)注，因?yàn)樗紫瓤梢韵蛏鐣故菊ぷ鞯倪^程，以具象化的形式，形成“扎實(shí)工作”“兢兢業(yè)業(yè)”的視覺沖擊，塑造“門好進(jìn)、臉好看、話好聽”的工作形象。另外，它以貫徹部門“三定”、確定法定程序的形式向社會展示了依法行政的形象，滿足了人民群眾“領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭守法”的樸素要求，為政府增添了美譽(yù)度。在這種情況下，政府中的一些責(zé)任意識、服務(wù)意識欠缺的公務(wù)人員，就會選擇以突顯行政形式與過程的方式來回避無法實(shí)現(xiàn)的行政結(jié)果，或者行政結(jié)果不令人滿意的問題，這是一種既能夠避責(zé)又能夠顯功的“兩全其美”的做法，其產(chǎn)生符合行政組織運(yùn)行的基本規(guī)律。

我國一些地方政府中存在的“虛假勤政”問題，實(shí)際上就屬于對這種避責(zé)與顯功規(guī)律的活學(xué)活用，它通過形式上“完美無瑕”來回避形成行政結(jié)果，以此躲避因結(jié)果不佳而可能導(dǎo)致的問責(zé)與追責(zé)，在此基礎(chǔ)上，行政人員以“勤政”的表面功夫贏得自身職業(yè)的發(fā)展和進(jìn)步。正如習(xí)近平總書記所洞察的，這種變體的形式主義，“實(shí)質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實(shí)實(shí)的落實(shí)，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題”。就行政科學(xué)性而言，“政績觀錯位”“責(zé)任心缺失”無疑是指政府機(jī)構(gòu)、行政人員不以結(jié)果為導(dǎo)向，僅專注于形式與過程的避責(zé)式行政管理行為。

每一級政府、每一個(gè)公務(wù)員，都應(yīng)該與“虛假勤政”這種形式主義作斗爭

搞形式主義，勢必造成人力、物力、財(cái)力和時(shí)間的浪費(fèi)，助長弄虛作假、投機(jī)取巧的心理和好大喜功的浮夸作風(fēng)，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府的威信。作為人民的公仆，每一級政府、每一個(gè)公務(wù)員，都應(yīng)該與“虛假勤政”這種形式主義作斗爭，找到矯治這種弊病的方法。

首先，強(qiáng)化公務(wù)員責(zé)任意識，通過鼓勁與約束相結(jié)合的制度將責(zé)任意識剛性化。“虛假勤政”產(chǎn)生的個(gè)體根源在于公務(wù)人員責(zé)任意識淡漠，不盡力去實(shí)現(xiàn)群眾訴求，形成行政結(jié)果，而采用看似勤謹(jǐn)?shù)?ldquo;勞碌”方式來躲避責(zé)任。要根除這種弊病，就需要在招錄公務(wù)員的過程中，遴選責(zé)任心強(qiáng)的人員，而一旦公務(wù)員已經(jīng)進(jìn)入政府系統(tǒng)，就需要通過制度來保證他們具有責(zé)任心、實(shí)現(xiàn)責(zé)任心。這就要建立鼓勵干事與約束避責(zé)相結(jié)合的鼓勁與約束制度，在某種程度上，公務(wù)人員避責(zé)源于自我職業(yè)保護(hù)，這與我們?nèi)鄙俟膭顒?chuàng)新、鼓勵干事的制度不無關(guān)系，未來需要以制度的形式減輕公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任的壓力。在制度明確之后，依然推行“虛假勤政”的人員就可以通過制度對其進(jìn)行約束和問責(zé)。

其次，推動行政程序規(guī)范化、法治化，嘗試在特定地方或者特定職能領(lǐng)域頒行行政程序法。“虛假勤政”的產(chǎn)生在于過分強(qiáng)調(diào)了行政管理過程中的“形式與過程”環(huán)節(jié)，但此環(huán)節(jié)確實(shí)屬于政府管理的最關(guān)鍵一環(huán)。“形式與過程”類似于企業(yè)管理中的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，只有通過它才能將人、財(cái)、物結(jié)合起來，才能將群眾訴求在某個(gè)部門或者某幾個(gè)部門實(shí)現(xiàn)出來，從而產(chǎn)生行政結(jié)果，實(shí)現(xiàn)群眾目標(biāo)。但由于之前我國行政管理標(biāo)準(zhǔn)化程度較低，這個(gè)環(huán)節(jié)的工作缺乏規(guī)范性、法定性，以至于產(chǎn)生了一批“能人官吏”，他們根據(jù)自己喜好隨意推行行政程序，破壞了依法行政的原則。為了矯正這種不足，各地開始大力推行“痕跡管理”，凸顯行政管理中的“形式與過程”環(huán)節(jié)。這對教化“能人官員”等驕橫分子起到了巨大的推進(jìn)作用，但副作用就是滋生了“虛假勤政”問題。要解決這個(gè)問題，就需要推行政府管理的標(biāo)準(zhǔn)化模式，嘗試對各部門進(jìn)行職能梳理，編制出詳盡的分工表及每個(gè)崗位所必須遵守的“完整流程”和“簡易流程”細(xì)則，讓公務(wù)員明晰自己每一天、每一步的工作內(nèi)容。這種標(biāo)準(zhǔn)化管理實(shí)際上有助于推動我國行政程序法的建設(shè)，但在全國行政程序法尚未出臺的情況下，我們可以嘗試在個(gè)別地域（比如深圳、廈門）、個(gè)別職能領(lǐng)域（比如財(cái)政、教育）推動管理標(biāo)準(zhǔn)化，并將這些標(biāo)準(zhǔn)化成果上升為當(dāng)?shù)鼗蛘咴撀毮茴I(lǐng)域的“行政程序法”。

最后，以結(jié)果導(dǎo)向的績效管理取代形式導(dǎo)向的“痕跡管理”，推行“績效巡視”。與上一個(gè)問題相關(guān)聯(lián)，“虛假勤政”之所以能夠存在，就在于我國行政程序規(guī)范性的缺失，而一旦在推行行政管理標(biāo)準(zhǔn)化之后，就不應(yīng)再囿于行政管理的“形式與過程”環(huán)節(jié)，而應(yīng)該將目標(biāo)轉(zhuǎn)向結(jié)果導(dǎo)向。矯治“虛假勤政”的根本方式就是推行結(jié)果導(dǎo)向的績效管理，以績效結(jié)果為目標(biāo)，而非將時(shí)間、資源浪費(fèi)在過程管理或“痕跡管理”之中。要使得結(jié)果導(dǎo)向的管理剛性化，還需要在監(jiān)督機(jī)制上下功夫。未來可以參照“績效審計(jì)”的做法，推行“績效巡視”，對于那些沒有產(chǎn)生良好結(jié)果，但看上去卻“兢兢業(yè)業(yè)”“忙忙碌碌”“勤勤懇懇”的行政管理行為進(jìn)行問責(zé)，追究它們不產(chǎn)生結(jié)果（績效）的責(zé)任，這也就是世界范圍內(nèi)正在推廣的“績效問責(zé)”的普遍做法。

總之，在解決“虛假勤政”問題中，“個(gè)人—規(guī)范—績效”是一個(gè)有機(jī)整體，具有一定的遞進(jìn)關(guān)系，只有公務(wù)員個(gè)人的責(zé)任意識有了保障，標(biāo)準(zhǔn)化、法制化的規(guī)范才能起作用，而規(guī)范的建立是結(jié)果導(dǎo)向的前提，因?yàn)樗羞`反規(guī)范的結(jié)果，哪怕具有一定的社會價(jià)值，也有著違法亂紀(jì)的“原罪”，不屬于人民期望的結(jié)果。

（作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）

【注：本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“基本公共服務(wù)均等化實(shí)施效度和實(shí)現(xiàn)程度研究”（項(xiàng)目編號：18JZD047）階段性成果】

責(zé)編/張忠華    美編/于珊

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