【摘要】我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管一直存在價值理念沖突、監(jiān)管部門職能重疊、職責(zé)不清、各方利益爭奪難以協(xié)調(diào)等問題,由此導(dǎo)致監(jiān)管的“碎片化”。為有效解決這些問題,促成由“碎片化”向“系統(tǒng)化”的轉(zhuǎn)變,需要政府強化生態(tài)監(jiān)管理念,完善法律機制,整合部門職能,引導(dǎo)多元主體共同參與,提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力。
【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境監(jiān)管 碎片化 系統(tǒng)化 【中圖分類號】C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A
長期以來,由于監(jiān)管部門權(quán)力分散、職責(zé)重疊交叉,難以進(jìn)行有效監(jiān)管,導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理“碎片化”,生態(tài)環(huán)境監(jiān)管無法達(dá)到預(yù)期效果。因此,要通過建立生態(tài)環(huán)境治理體系,加強生態(tài)環(huán)境監(jiān)管,并將環(huán)境監(jiān)管由“碎片化”導(dǎo)向“系統(tǒng)化”,以提高生態(tài)環(huán)境治理效益。
生態(tài)環(huán)境監(jiān)管“碎片化”主要成因
造成生態(tài)環(huán)境治理碎片化的因素很多,諸如價值理念沖突、監(jiān)管部門重疊職責(zé)不清、各方利益爭奪等,如果深入挖掘問題根源,還在于我國長期實行的條塊分割行政管理體制。這是導(dǎo)致利益分化、監(jiān)管缺乏協(xié)同與整合的重要原因,也造成了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的效能不足。
當(dāng)前,我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管存在上級垂直監(jiān)管和地方監(jiān)管兩種模式,其中,以地方實際監(jiān)管為主導(dǎo),上級部門起著指導(dǎo)作用。地方行政部門由于擔(dān)負(fù)多重角色和任務(wù),無法專心實施生態(tài)行政管理,再者由于地域生態(tài)環(huán)境的不同,環(huán)境監(jiān)管無法按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實施。由于地方政府既要對轄區(qū)生態(tài)做監(jiān)管處理工作,又要保障地方經(jīng)濟發(fā)展,維護(hù)地方經(jīng)濟主體利益,這就使地方政府在發(fā)展與治理中需要做出更多政策選擇,出于從經(jīng)濟發(fā)展方面的考量而對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行干預(yù),由此削弱了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的獨立性和權(quán)威性。這種監(jiān)管局面使中央對生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理的政策目標(biāo)與地方實施相互矛盾,形成管理“碎片化”。另外,我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和環(huán)保部門與相關(guān)職能部門之間存在職權(quán)融合度不夠的問題。環(huán)保部門雖然是主要負(fù)責(zé)部門,但在實施過程中,無法迅速調(diào)動其它職權(quán)部門統(tǒng)一執(zhí)行,而現(xiàn)實情況是,需要各部門通力合作才能對生態(tài)環(huán)境實施監(jiān)管和保護(hù),由此可以看出,部門職能缺乏聯(lián)動也是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管“碎片化”的因素之一。
生態(tài)環(huán)境監(jiān)管“碎片化”干擾了國家對環(huán)境治理的監(jiān)管,不利于地方環(huán)境治理
生態(tài)環(huán)境監(jiān)管涉及諸多領(lǐng)域,單憑地方政府力量無法完成治理任務(wù),需要建立一套系統(tǒng)治理的網(wǎng)絡(luò)工程。這個系統(tǒng)工程包含多個目標(biāo)主體,主體間要互相合作,充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織、公眾作用,才能實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善。要實現(xiàn)整體性治理,需要從治理結(jié)構(gòu)上進(jìn)行革新調(diào)整,改變原有條塊分割管理模式,實現(xiàn)扁平化結(jié)構(gòu)治理,通過生態(tài)問題查找根源。由政府牽頭將與生態(tài)利益相關(guān)各方組織起來,構(gòu)建動態(tài)網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu),對具體生態(tài)問題發(fā)揮利益相關(guān)各方協(xié)同治理作用。要改變政府內(nèi)部原有生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中聽從上級監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)、橫向作為政府職能雙重職能類型工作的弊端。新型生態(tài)環(huán)境治理組織要與各監(jiān)管主體建立合作互信關(guān)系,在實施監(jiān)管中可跨地域、跨部門參與合作,形成良性互動,實現(xiàn)生態(tài)管理系統(tǒng)化。
生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)化涉及機制、結(jié)構(gòu)、流程、互動等復(fù)雜程序,實現(xiàn)這一過程,科技運用必不可少,其中信息技術(shù)在整個治理實施過程中起著關(guān)鍵作用。作為當(dāng)今最具時代科技意義的數(shù)字信息技術(shù),對治理環(huán)境監(jiān)管有著舉足輕重的作用。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)實現(xiàn)了生態(tài)管理部門間的溝通連接,對環(huán)境生態(tài)監(jiān)管實現(xiàn)了遠(yuǎn)程監(jiān)控,無論對機構(gòu)改革、治理流程模式手段都產(chǎn)生極大變革,實現(xiàn)了治理過程的無縫銜接,讓生態(tài)環(huán)境監(jiān)管真正走向“系統(tǒng)化”公共服務(wù)。信息技術(shù)對環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)變革發(fā)揮著重要作用,特別是在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中,各地大量工礦企業(yè)對環(huán)境造成極大破壞,僅靠當(dāng)前監(jiān)管模式無法做到有效監(jiān)管,而利用科學(xué)監(jiān)管模式,以科技手段實施創(chuàng)新管理辦法,可以對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管提供有力支持。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管“碎片化”干擾了國家對環(huán)境治理的監(jiān)管,不利于地方環(huán)境治理,要通過有效手段解決這一矛盾,實現(xiàn)監(jiān)管“碎片化”向“系統(tǒng)化”的轉(zhuǎn)變。
應(yīng)捋順層級、部門間關(guān)系,加強信息系統(tǒng)應(yīng)用,以多方聯(lián)合提高治理效率,引導(dǎo)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管走向“系統(tǒng)化”
生態(tài)環(huán)境監(jiān)管治理由“碎片化”走向“系統(tǒng)化”,其核心在于如何在公共事務(wù)治理中捋順層級、部門間關(guān)系,加強信息系統(tǒng)應(yīng)用,以多方聯(lián)合提高治理效率,促進(jìn)公共利益的實現(xiàn)。
強化整合生態(tài)監(jiān)管理念,構(gòu)建公共信任利益機制。系統(tǒng)性治理被視為解決生態(tài)環(huán)境監(jiān)管問題的運作核心,民眾在其中起重要作用。因此,在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管中要引導(dǎo)公民參與,通過通信、網(wǎng)絡(luò)、傳媒等形式,對公民舉報生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行報道,確保公民檢舉權(quán)力,維護(hù)公民自身利益;要做好環(huán)境生態(tài)信訪工作,建立多種舉報機制,積極受理、回復(fù)公民投訴并及時核實,一經(jīng)查證,嚴(yán)肅處理破壞生態(tài)的企業(yè)或當(dāng)事人;要建立舉報獎勵機制,激發(fā)公民監(jiān)督熱情,聘請生態(tài)監(jiān)督員定期對轄區(qū)環(huán)境進(jìn)行評估,對出現(xiàn)的問題進(jìn)行深入分析,查找解決對策。除此之外,生態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)化還要注重在各部門間構(gòu)建信任機制,各組織要相互依賴、溝通互動,在運行機制不完善的條件下,信任成為政府內(nèi)部和各組織之間聯(lián)合行動的重要依靠。要實現(xiàn)多元主體間信息共享,形成信任機制;要加強各主體間的信息溝通,強化生態(tài)監(jiān)管部門與林業(yè)、農(nóng)業(yè)、工礦業(yè)、公檢法部門密切配合,實現(xiàn)跨地域跨行業(yè)聯(lián)動,形成全面統(tǒng)一的合作機制。
制定完善的法律制度,明確各方監(jiān)管責(zé)權(quán)。法律制度是生態(tài)環(huán)境監(jiān)管各方共同遵守的行為契約,也是環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)化的前提和保障;生態(tài)環(huán)境監(jiān)管具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性。這些都需要相關(guān)法律在立足國情的基礎(chǔ)上銜接關(guān)聯(lián)。根據(jù)社會發(fā)展實時完善生態(tài)環(huán)境法律,有計劃地建立法律新秩序,形成原則統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)合理的生態(tài)環(huán)境法律規(guī)范。制定相關(guān)法律需要生態(tài)專家組建法律研究小組,借鑒吸收先進(jìn)治理經(jīng)驗,對涉及的法理進(jìn)行深入研究。結(jié)合我國環(huán)境保護(hù)法,制定修改有關(guān)海洋、大氣污染、水污染等相關(guān)環(huán)境保護(hù)法律,對涉及環(huán)境污染等破壞環(huán)境的問題進(jìn)行評估。實現(xiàn)不同環(huán)保法律的獨立性和系統(tǒng)性,構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系。整合權(quán)責(zé)體系,針對當(dāng)前我國環(huán)境監(jiān)管“碎片化”造成的條塊分割、信息不暢、部門各自為政等問題,進(jìn)一步協(xié)調(diào)各方利益,發(fā)揮政府統(tǒng)一調(diào)控職能,營造良好的法治環(huán)境。
整合政府各部門職能,促進(jìn)多元主體參與生態(tài)監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境監(jiān)管需要政府各部門協(xié)同一致,發(fā)揮部門組織功能和治理主體優(yōu)勢。如果依舊采用傳統(tǒng)行政管理模式,在功能“碎片化”情況下會造成公共職責(zé)不清。政府在構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系過程中,要繼續(xù)完善制度設(shè)計,大力推進(jìn)制度改革,權(quán)衡各部門利益落實責(zé)權(quán);要修改完善規(guī)章制度和法律法規(guī),進(jìn)行人員培訓(xùn)和人事安排,以實現(xiàn)新舊機構(gòu)轉(zhuǎn)換的平穩(wěn)過渡;要樹立正確的價值理念,引導(dǎo)多元主體參與共治,推進(jìn)環(huán)境監(jiān)管市場化和社會化,有效引導(dǎo)社會組織和志愿者參與服務(wù),以社會力量彌補政府功能的不足。
重視新技術(shù)應(yīng)用,提升生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力。要重視新技術(shù)在環(huán)境監(jiān)管中的作用,利用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)建立統(tǒng)一門戶網(wǎng)站,實現(xiàn)資源共享;改變傳統(tǒng)人工普查環(huán)境監(jiān)管行為,通過環(huán)境監(jiān)控設(shè)備開展數(shù)據(jù)收集分析以獲取生態(tài)信息數(shù)據(jù),通過智能分析實施精準(zhǔn)環(huán)境監(jiān)管,提高辦公效率;在此基礎(chǔ)上,建立統(tǒng)一全時段環(huán)境監(jiān)控系統(tǒng),覆蓋各級地方生態(tài)管理轄區(qū),使生態(tài)監(jiān)管由“碎片化”真正走向“系統(tǒng)化”。
(作者為中共西安市委黨校副教授)
【注:本文系國家社會科學(xué)基金(西部項目)“中國社會治理的實踐基礎(chǔ)及邏輯特征研究”(項目編號:2015XI146)階段性成果】
【參考文獻(xiàn)】
①方衛(wèi)華、李瑞:《生態(tài)環(huán)境監(jiān)管碎片化困境及整體性治理》,《甘肅社會科學(xué)》,2018年第5期。
②杜淼、羅媛媛、椋埏淪:《構(gòu)建生態(tài)環(huán)境監(jiān)管文化的若干思考》,《環(huán)境保護(hù)》,2018年第16期。
責(zé)編/張忠華 美編/李月敏
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