黨的十九大報(bào)告明確提出,要“健全依法決策機(jī)制,構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”的任務(wù)。然而,現(xiàn)階段由于政府決策領(lǐng)域的法律規(guī)范尚未系統(tǒng)完備,導(dǎo)致出現(xiàn)決策“拍腦袋”、執(zhí)行“拍胸脯”、執(zhí)行完了就“拍屁股”走人,甚至決策失誤就“拍桌子”推責(zé)的現(xiàn)象。杜絕“四拍式”決策,必須把決策納入法治化軌道,依法規(guī)范政府的決策行為。
“四拍式”決策的危害性
“四拍式”決策反映了政府決策行為中缺乏法律約束,且易造成政府決策行為失范,降低政府的合法性,損害人民利益。
一是“四拍式”決策容易誘發(fā)尋租行為,損害人民利益。在任何社會(huì)形態(tài)下,經(jīng)濟(jì)生活都離不開政府的管理。當(dāng)一個(gè)地方的政府卷入尋租活動(dòng)中,就會(huì)破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。尋租現(xiàn)象極大地破壞了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性,使人們對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的合理性和效率產(chǎn)生根本懷疑,于是就更多地要求政府來干預(yù),而這又給政府提供了新的尋租機(jī)會(huì),從而讓社會(huì)陷入了尋租的惡性循環(huán),難以建立起健康運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)秩序。
二是“四拍式”決策導(dǎo)致地方政府決策行為的公共性質(zhì)異化,由創(chuàng)造和保護(hù)公共福祉變?yōu)榕c之爭(zhēng)利。政府是行使公權(quán)力的機(jī)關(guān),只能為維護(hù)與增進(jìn)公共利益而服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中,有的地方政府往往利用其職權(quán)優(yōu)勢(shì)謀取經(jīng)濟(jì)利益,這就背離了政府追求公共福祉的性質(zhì),轉(zhuǎn)而謀取局部利益乃至私利。
三是“四拍式”決策導(dǎo)致地方政府決策隨意性強(qiáng),給社會(huì)造成危害。一方面,行政權(quán)本身具有主動(dòng)性、擴(kuò)張性、易腐性;另一方面,決策權(quán)的行使,會(huì)不同程度地受到個(gè)人意志的影響,從而具有很強(qiáng)的隨意性,尤其在缺乏嚴(yán)格的行為規(guī)則,以及法律監(jiān)督機(jī)制不完善的情況下,其表現(xiàn)得更為明顯。行政決策隨意性太強(qiáng),缺乏科學(xué)性,往往會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi),并為“暗箱操作”、假公濟(jì)私、貪污腐敗提供土壤。
杜絕“四拍式”決策,實(shí)現(xiàn)政府決策的法治化
政府決策作為行政權(quán)力運(yùn)行最重要、最核心的方式之一,理應(yīng)受到最嚴(yán)格的規(guī)制。沒有決策的法治化,也就無法建成法治國(guó)家和法治政府。政府決策法治化必須具備以下條件:
第一,摒棄人治行政觀念,樹立法治行政觀念。從某種意義上說,有什么樣的行政觀念,就會(huì)有什么樣的政府決策行為。因此,要實(shí)現(xiàn)政府決策行為法治化,就必須變革行政觀念,徹底摒棄人治行政觀念,樹立法治行政觀念。政府決策行為法治化必然要求人們樹立憲法法律至上、權(quán)力法定、嚴(yán)格依法行政等觀念。
第二,加強(qiáng)和完善有關(guān)規(guī)范決策行為的立法,使政府決策行為有法可依,有章可循。完備的法律體系是實(shí)現(xiàn)政府決策法治化的首要前提,沒有完備的法律體系,政府決策法治化就是“無本之本,無源之水”。為此,有必要加快國(guó)家層面的立法進(jìn)程,將重大決策納入法治軌道,科學(xué)合理地界定各級(jí)政府的行政決策權(quán),健全完善行政決策機(jī)制,強(qiáng)化決策法定程序的剛性約束,推進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化,提高科學(xué)決策、民主決策、依法決策水平。
第三,嚴(yán)格執(zhí)法,建立健全執(zhí)法責(zé)任制。要實(shí)現(xiàn)政府決策行為法治化,嚴(yán)格執(zhí)法是關(guān)鍵。因此,必須建立健全執(zhí)法責(zé)任制,明確執(zhí)法責(zé)任,對(duì)一切執(zhí)法犯法的行為都必須追究法律責(zé)任。只有這樣,才能真正樹立憲法法律至上的權(quán)威,實(shí)現(xiàn)政府決策行為法治化。
提升政府決策的公信力,健全依法決策的機(jī)制
實(shí)現(xiàn)政府決策的法治化,必須健全依法決策機(jī)制,保證制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確,落實(shí)決策法定程序,提高決策質(zhì)量,促進(jìn)決策效率,減少和及時(shí)糾正違法決策、不當(dāng)決策、拖延決策,提升政府決策的公信力和執(zhí)行力。這方面的具體措施主要包括以下方面:
落實(shí)公眾參與。完善公眾參與機(jī)制、強(qiáng)化公眾參與的主動(dòng)性、豐富公眾參與的形式對(duì)于促進(jìn)政府決策行為的法治化有著重要意義。事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)廣泛聽取意見,與利害關(guān)系人進(jìn)行充分溝通,并注重聽取有關(guān)人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、基層組織、社會(huì)組織的意見。針對(duì)當(dāng)前一些部門和個(gè)別地方政府在決策方面存在的問題,要特別注重增強(qiáng)公眾參與實(shí)效,對(duì)涉及群眾切身利益,需要社會(huì)廣泛知曉的重要改革方案、重大政策措施、重點(diǎn)工程項(xiàng)目等,除依法應(yīng)當(dāng)保密外,應(yīng)在決策前通過聽證座談、調(diào)査研究、咨詢協(xié)商、媒體溝通等方式廣泛聽取社會(huì)各方面意見,與利害關(guān)系人進(jìn)行充分溝通;對(duì)群眾反映強(qiáng)烈的突出問題,要換位思考、將心比心,優(yōu)化完善政策措施,同時(shí),做好解釋說明工作。
加強(qiáng)合法性審查。為了督促政府和各職能部門重視依法行政工作,確保政府重大決策的作出符合合法性要求,建立政府內(nèi)部重大決策行為的合法性審查機(jī)制,一經(jīng)審查不合法的,不得提交討論。建立政府法律顧問隊(duì)伍,保證法律顧問在制定重大決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。
堅(jiān)持集體討論決定。我國(guó)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政領(lǐng)導(dǎo)制度,且行政首長(zhǎng)的決策涉及層面廣,影響重大。為杜絕行政首長(zhǎng)擅權(quán)專斷、濫用權(quán)力,政府的重大行政決策應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議、部門領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議討論,由行政首長(zhǎng)在集體討論基礎(chǔ)上作出決定。集體討論情況和決定要如實(shí)記錄、完整存檔,以規(guī)范依法決策,推進(jìn)依法行政,加快法治政府建設(shè)。
增強(qiáng)決策透明度。對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的決策事項(xiàng),應(yīng)當(dāng)公開信息,除依法應(yīng)當(dāng)保密的信息以外,決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果要公開,接受內(nèi)部和社會(huì)監(jiān)督,公眾有權(quán)查閱,以確保公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要建立健全決策公開工作機(jī)制,規(guī)范重大事項(xiàng)決策公開的內(nèi)容、程序和方法。決策通過的重大事項(xiàng),應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,在政務(wù)網(wǎng)上全面公開,并以書面形式告知有關(guān)方面。為避免“拍腦袋”決策,要在事前充分論證,以大量事實(shí)、數(shù)據(jù)作為支撐,并吸收業(yè)界的專業(yè)意見。同時(shí),要注重程序約束,讓不科學(xué)的決策無法通過。
嚴(yán)格決策責(zé)任追究。建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制,對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策,但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的,嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。《重大行政決策程序暫行條例》可以明確重大決策失誤和決策違法的具體情形,無論決策者是否在位,只要認(rèn)定為需要追責(zé),可以通過倒查實(shí)施終身責(zé)任追究,防止出現(xiàn)“四拍式”決策,嚴(yán)格決策責(zé)任。在制定重大行政決策程序條例的同時(shí),各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要更新理念,善于運(yùn)用法治思維和法治方式行使決策權(quán),確保重大決策民主、科學(xué)、規(guī)范;要完善相關(guān)配套法規(guī)規(guī)章,理順政府決策體制、細(xì)化各項(xiàng)決策制度,增強(qiáng)決策制度的可操作性,提升依法決策的水平;要建立科學(xué)的評(píng)價(jià)考核制度,將重大決策制度的執(zhí)行情況納入績(jī)效考核范圍;要嚴(yán)肅追究錯(cuò)誤,乃至違法決策的法律責(zé)任。
(作者為中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)政治與法律教研部教授、博導(dǎo))
責(zé)編/肖晗題
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