【核心提要】隨著我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局的變化，尤其是農(nóng)地三權(quán)分置改革之后，農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的內(nèi)涵有了新的拓展：一是“農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)”的經(jīng)營(yíng)方式出現(xiàn)了衍生形態(tài)，現(xiàn)階段的“農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)”是一種以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為依托、以土地配置效率提高為導(dǎo)向的“權(quán)利”經(jīng)營(yíng)方式，即農(nóng)戶可以選擇自己經(jīng)營(yíng)承包的土地，也可以選擇保留承包權(quán)、出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)；二是“農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)”的不同方式存在著共存共生關(guān)系，雙層經(jīng)營(yíng)體制既延續(xù)了此前的“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)—農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)”的制度框架，又派生出農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)新形態(tài)即小農(nóng)戶與新型經(jīng)營(yíng)主體并存；三是“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制出現(xiàn)了重要轉(zhuǎn)化，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)中的“集體”主要指“村兩委”等行政組織，但也包括農(nóng)民合作社等經(jīng)濟(jì)組織，“經(jīng)營(yíng)”則從土地發(fā)包延伸至土地利用監(jiān)督、產(chǎn)業(yè)融合轉(zhuǎn)型、公共產(chǎn)品供給等領(lǐng)域；四是農(nóng)村不同主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了多元化，不同主體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系突破了“集體—農(nóng)戶”的簡(jiǎn)單格局，并逐步轉(zhuǎn)向集體組織、土地承包者、土地實(shí)際使用者之間的利益結(jié)構(gòu)。

20世紀(jì)70年代末80年代初，我國(guó)農(nóng)村發(fā)生了人民公社制向家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的變遷。與此相伴隨的是，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制也從集體擁有土地并實(shí)施統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的單一方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的方式，雙層經(jīng)營(yíng)體制隨即成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的基本制度安排。這一安排在1983年、1984年、1986年的中央一號(hào)文件中分別被表述為“聯(lián)產(chǎn)承包制采取了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的原則”“完善統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的體制”和“完善統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。1999年憲法修正案則明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。顯然，雙層經(jīng)濟(jì)體制伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革而出現(xiàn)，其實(shí)質(zhì)是在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，依靠農(nóng)民家庭向集體承包土地并獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，來實(shí)現(xiàn)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)兩者的并存、互補(bǔ)和結(jié)合。集體擁有土地、農(nóng)戶承包土地是農(nóng)村實(shí)施雙層經(jīng)營(yíng)體制的制度基礎(chǔ)，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體現(xiàn)為集體擁有土地發(fā)包權(quán)，且部分集體通過村辦企業(yè)等開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)則體現(xiàn)為農(nóng)戶承包土地并直接經(jīng)營(yíng)土地，農(nóng)戶主要從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等生產(chǎn)活動(dòng)。

相對(duì)于單一的集體經(jīng)營(yíng)方式，雙層經(jīng)營(yíng)體制激活了農(nóng)戶這一微觀主體，賦予了農(nóng)戶在承包地上的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，激勵(lì)農(nóng)戶從增加收益出發(fā)開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，由此極大地提高了經(jīng)濟(jì)效率，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，并為更大范圍的改革提供了穩(wěn)定的社會(huì)基礎(chǔ)。然而，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，雙層經(jīng)營(yíng)體制面臨的實(shí)踐背景正在發(fā)生變化，例如：農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，特別是外出農(nóng)民工的跨地區(qū)流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)民與承包土地之間的穩(wěn)定關(guān)系被打破，農(nóng)民承包土地且直接經(jīng)營(yíng)土地的傳統(tǒng)固定方式出現(xiàn)了變化；城鄉(xiāng)居民在收入提高的前提下出現(xiàn)了消費(fèi)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)品的需求從食品數(shù)量主導(dǎo)轉(zhuǎn)向食品數(shù)量、食品品質(zhì)、生態(tài)文化多元并重，這需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)、供給方式和組織體系發(fā)生相應(yīng)的變革；在城鄉(xiāng)要素流動(dòng)性和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多樣化增強(qiáng)的前提下，農(nóng)村集體的經(jīng)濟(jì)功能需要重新審視，集體經(jīng)營(yíng)的范圍、方式及收益分配也需動(dòng)態(tài)調(diào)整。概括地說，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局的變化，農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的內(nèi)涵有了新的拓展，進(jìn)一步釋放農(nóng)村活力并助推城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，首先需要理解和把握這一新內(nèi)涵。2019年的中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》中明確提出，“堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，賦予雙層經(jīng)營(yíng)體制新的內(nèi)涵”，就體現(xiàn)出對(duì)社會(huì)實(shí)踐變動(dòng)的積極回應(yīng)。

現(xiàn)階段的農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制，具有如下四重新的內(nèi)涵：

一是“農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)”的經(jīng)營(yíng)方式出現(xiàn)了衍生形態(tài)。在雙層經(jīng)營(yíng)體制下，我國(guó)農(nóng)戶的分散經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期表現(xiàn)為農(nóng)戶承包土地之后直接經(jīng)營(yíng)土地，并在承包地上從事以食品供給為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)?，F(xiàn)階段，農(nóng)村勞動(dòng)力的非農(nóng)化流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)變動(dòng)，導(dǎo)致農(nóng)戶承包土地之后的經(jīng)濟(jì)行為出現(xiàn)了多元化，農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的方式也出現(xiàn)了衍生形態(tài)。農(nóng)戶承包土地之后可以直接經(jīng)營(yíng)土地，也可以在保留承包權(quán)的前提下流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，借以實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)化、市場(chǎng)化配置；農(nóng)戶承包土地之后可以從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，也可以從事法規(guī)允許的、契合城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需要的、帶有新型服務(wù)業(yè)性質(zhì)的涉農(nóng)融合產(chǎn)業(yè)。以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)形態(tài)演變?yōu)榍疤?，農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)方式出現(xiàn)了專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、公司+基地+農(nóng)戶等新型經(jīng)營(yíng)主體。這意味著“農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)”這個(gè)概念被大大拓展了，此前的“農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)”是指農(nóng)民以家庭為單位分散化從事土地經(jīng)營(yíng)，是一種以承包地為依托、以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為導(dǎo)向的“實(shí)物”經(jīng)營(yíng)方式?，F(xiàn)階段的“農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)”則是一種以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為依托、以土地配置效率提高為導(dǎo)向的“權(quán)利”經(jīng)營(yíng)方式，即農(nóng)戶可以選擇自己經(jīng)營(yíng)承包的土地，也可以選擇保留承包權(quán)、出讓經(jīng)營(yíng)權(quán)。

二是“農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)”的不同方式存在著共存共生關(guān)系。改革開放初期，幾乎所有的農(nóng)戶均在各自的承包地上從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)，雙層經(jīng)營(yíng)體制集中體現(xiàn)為集體和農(nóng)戶之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，農(nóng)戶內(nèi)部的結(jié)構(gòu)特征未進(jìn)入雙層經(jīng)營(yíng)體制的范疇之中?，F(xiàn)階段，伴隨著農(nóng)地“三權(quán)分置”的實(shí)施，農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)行為出現(xiàn)了顯著的分化趨勢(shì)，并形成了兩類農(nóng)戶：一是小農(nóng)戶，即在承包土地之后仍直接經(jīng)營(yíng)土地的微觀主體，其經(jīng)營(yíng)規(guī)模小且主要使用家庭內(nèi)部的要素；二是新型經(jīng)營(yíng)主體，即通過土地流轉(zhuǎn)流入土地的微觀主體，其經(jīng)營(yíng)規(guī)模大且更多使用家庭外部的要素?？紤]到城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的漸進(jìn)性以及土地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能，小農(nóng)戶仍在農(nóng)村微觀主體中占據(jù)絕大部分，但新型經(jīng)營(yíng)主體在要素整合和市場(chǎng)參與過程中具有比較優(yōu)勢(shì)，其發(fā)展速度較快且空間差異明顯，小農(nóng)戶和新型經(jīng)營(yíng)主體既存在產(chǎn)品和市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，也存在著要素供求、基礎(chǔ)設(shè)施供給等方面的互補(bǔ)關(guān)系，不同主體的共存共生正在成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的新趨勢(shì)?；诖?，雙層經(jīng)營(yíng)體制就包括了“集體—農(nóng)戶”之間的結(jié)構(gòu)特征以及農(nóng)戶內(nèi)部的結(jié)構(gòu)特征，表現(xiàn)為既延續(xù)此前的制度框架又派生出農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)新形態(tài)：“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)—農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)”的制度框架，以及農(nóng)戶內(nèi)部的“小農(nóng)戶—新型經(jīng)營(yíng)主體”的結(jié)構(gòu)。

三是“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制出現(xiàn)了重要轉(zhuǎn)化。集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)是農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的重要組成部分。這里的“集體”通常指以“村兩委”為代表的行政組織，“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”表現(xiàn)為集體擁有土地所有權(quán)，并通過土地發(fā)包影響農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)行為，也表現(xiàn)為集體組織利用土地等生產(chǎn)資料直接從事經(jīng)營(yíng)，其經(jīng)營(yíng)收益分配給農(nóng)民或用于公共產(chǎn)品供給。前者是統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的“常規(guī)動(dòng)作”或普遍狀態(tài)，后者要求集體領(lǐng)導(dǎo)具有“企業(yè)家才能”，因此是統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的“自選動(dòng)作”且存在著顯著的地區(qū)差異。現(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)村“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”出現(xiàn)了若干新變化，其實(shí)現(xiàn)機(jī)制也出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)化，結(jié)果是豐富和發(fā)展了“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的經(jīng)濟(jì)屬性。主要體現(xiàn)為：集體除了土地發(fā)包之外，還必須強(qiáng)化村級(jí)土地規(guī)劃和整治，強(qiáng)化土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定，強(qiáng)化土地利用狀態(tài)的監(jiān)督，即從針對(duì)承包戶的“土地發(fā)包”延伸到針對(duì)土地流出戶的“土地發(fā)包”和土地流入戶的“利用監(jiān)督”，延伸到針對(duì)小農(nóng)戶和新型經(jīng)營(yíng)主體的公共產(chǎn)品供給。農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體的多元化通常伴隨著產(chǎn)業(yè)形態(tài)的多樣化，即農(nóng)村出現(xiàn)了農(nóng)家樂、民宿、田園綜合體等新型服務(wù)產(chǎn)業(yè)，由此，“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”還意味著集體的范圍得到了拓寬，集體領(lǐng)導(dǎo)在整合本地資源、爭(zhēng)取政策支持、對(duì)接市場(chǎng)需求、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合等方面發(fā)揮著重要的“樞紐”作用，農(nóng)戶則通過讓渡耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等獲得股權(quán)與紅利。上述格局意味著“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”中集體和集體領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)功能將進(jìn)一步凸顯，“村兩委”作為農(nóng)村行政組織，因雙層經(jīng)營(yíng)體制出現(xiàn)新形態(tài)而被賦予更多的經(jīng)濟(jì)職能。除行政組織之外，農(nóng)民合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)村發(fā)展中將扮演更重要的角色，在這些組織中，集體和農(nóng)民之間可因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、資金、技術(shù)入股等而形成新型股份關(guān)系。

四是農(nóng)村不同主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了多元化。市場(chǎng)化改革既意味著資源配置方式的變遷，也意味著不同主體之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)的變遷。改革開放初期，農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制界定了集體和農(nóng)戶間的權(quán)利邊界及關(guān)聯(lián)方式，農(nóng)民從集體那里得到較為充分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并獲取土地經(jīng)營(yíng)結(jié)果的剩余索取權(quán)，這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系和利益結(jié)構(gòu)是較為簡(jiǎn)單的。伴隨著集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)的內(nèi)涵拓展，雙層經(jīng)營(yíng)體制中不同主體間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系日益復(fù)雜，利益結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出顯著的多元化態(tài)勢(shì)。比如，農(nóng)戶承包土地但轉(zhuǎn)出經(jīng)營(yíng)權(quán)，由此就派生出“土地流出戶—土地流入者”之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，它涉及土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的結(jié)構(gòu)問題，不同主體以土地承包合同、流轉(zhuǎn)合同來界定權(quán)利邊界。在這種界定中既涉及依附于土地承包關(guān)系的租賃權(quán)，也涉及依附于土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的抵押權(quán)。就農(nóng)戶內(nèi)部的結(jié)構(gòu)特征而言，小農(nóng)戶與現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)主體并不是相互割裂的，它們往往因產(chǎn)品、要素、信息、服務(wù)等供求而存在著經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，并依托股份合作、農(nóng)戶+合作社、農(nóng)戶+公司等而形成利益聯(lián)結(jié)?？梢姡F(xiàn)階段的雙層經(jīng)營(yíng)體制不僅需要在“集體—農(nóng)戶”之間考慮承包關(guān)系的穩(wěn)定問題，而且需要在小農(nóng)戶和現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)主體之間關(guān)注兩者的有機(jī)銜接、利益分享問題。

概括起來，我國(guó)農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制的實(shí)踐背景發(fā)生了深刻變化，這種經(jīng)營(yíng)體制的內(nèi)涵被賦予了許多新內(nèi)容：與土地流轉(zhuǎn)相伴隨，農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)開始從“實(shí)物”經(jīng)營(yíng)拓展至“權(quán)利”經(jīng)營(yíng)；小農(nóng)戶和現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)主體并存使農(nóng)戶內(nèi)部的結(jié)構(gòu)特征凸顯，雙層經(jīng)營(yíng)體制在延續(xù)此前制度框架的基礎(chǔ)上派生出新形態(tài)；集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)中的“集體”主要指“村兩委”等行政組織，但也包括農(nóng)民合作社等經(jīng)濟(jì)組織，“經(jīng)營(yíng)”則從土地發(fā)包延伸至土地利用監(jiān)督、產(chǎn)業(yè)融合轉(zhuǎn)型、公共產(chǎn)品供給等領(lǐng)域；不同主體的經(jīng)濟(jì)關(guān)系突破了“集體—農(nóng)戶”的簡(jiǎn)單格局，并逐步轉(zhuǎn)向集體組織、土地承包者、土地實(shí)際使用者之間的利益結(jié)構(gòu)。

改革開放初期，我國(guó)通過實(shí)施雙層經(jīng)營(yíng)體制發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，現(xiàn)階段雙層經(jīng)營(yíng)體制出現(xiàn)了內(nèi)涵拓展，其新內(nèi)涵具有深厚的實(shí)踐基礎(chǔ)。這種內(nèi)涵轉(zhuǎn)變的邏輯是立足于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷，在不改變“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)—農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)”的前提下，賦予城鄉(xiāng)微觀主體更為充裕的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，更充分地發(fā)揮市場(chǎng)在城鄉(xiāng)要素配置中的決定性作用，特別是使農(nóng)民可依據(jù)自身?xiàng)l件選擇土地等要素的配置方式，以此推動(dòng)城鄉(xiāng)要素的雙向流動(dòng)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)要素配置效率和農(nóng)民收入水平。就支撐條件而言，我國(guó)必須通過法律完善、流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育等舉措推進(jìn)農(nóng)地的“三權(quán)分置”改革，為不同主體參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供更穩(wěn)定的預(yù)期；必須提高農(nóng)民人力資本，加快形成一大批新型職業(yè)農(nóng)民，重視農(nóng)村集體領(lǐng)導(dǎo)在產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展中的樞紐作用；必須加快農(nóng)村信息化進(jìn)程，補(bǔ)齊農(nóng)村生產(chǎn)性和生活性基本公共產(chǎn)品短板，降低要素下鄉(xiāng)和農(nóng)村要素再組合的制度成本；必須通過完善績(jī)效考核和財(cái)政體制改革，激勵(lì)地方政府針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開展自發(fā)實(shí)驗(yàn)和本地探索，助推我國(guó)加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局。

（作者：高帆，系復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，本文是國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目〔17ZDA066〕的階段性成果）