未來國有企業(yè)改革的思路和重點是要按照完善社會主義市場經濟體制的要求，實施國有經濟戰(zhàn)略性調整，優(yōu)化國有資本布局和結構，積極發(fā)展混合所有制經濟，加快完善企業(yè)法人治理結構，建立健全以管資本為主的國資監(jiān)管體制，大幅提高國有資本運營和監(jiān)管效率。
以戰(zhàn)略性行業(yè)為重點優(yōu)化國有經濟布局和結構
第一，加快國有經濟布局和結構的戰(zhàn)略性調整。制定國有經濟布局結構戰(zhàn)略性調整規(guī)劃，明確調整方向和目標。繼續(xù)按照“有進有退、有所為有所不為”、“進而有為、退而有序”的原則，沿著競爭性行業(yè)和戰(zhàn)略性、壟斷性行業(yè)兩條線，加快國有經濟布局和結構調整步伐。在一般競爭性領域要退足、退夠，為民間投資者“進得來、穩(wěn)得住”創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。
在競爭性行業(yè)，國有經濟要按照市場化原則，繼續(xù)適當退出和收縮戰(zhàn)線，為民間資本和民營經濟發(fā)展創(chuàng)造廣闊市場空間，有選擇性地保留的競爭性國有企業(yè)應找準市場定位，做強核心業(yè)務，增強對核心技術和專有技術的研發(fā)能力，不斷提高核心業(yè)務的競爭力，成為帶動行業(yè)發(fā)展的核心引領力量。
在關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，在適度加大國有資本投入力度、加強國有經濟控制力的同時，要放寬行業(yè)準入，引導社會資本、民間資本進入，提高相關行業(yè)競爭性業(yè)務的市場競爭程度，提高行業(yè)運行質量和效率。相關國有企業(yè)要加快公司制股份制改革步伐，完善公司治理結構，提高公司現(xiàn)代化、規(guī)范化管理水平和企業(yè)國際競爭力。
實施國有企業(yè)分類改革，探索實行政策性和競爭性國有企業(yè)分類管理。推動具備條件的國有大型企業(yè)實現(xiàn)整體上市，不具備整體上市條件的國有大型企業(yè)要加快股權多元化改革，必須保持國有獨資的國有大型企業(yè)要加快公司制改革，建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國有企業(yè)法人治理結構。
第二，分類推進國有資本布局優(yōu)化。對于競爭性行業(yè)，要加大重組整合力度，提高產業(yè)集中度，優(yōu)化資源配置，加快企業(yè)轉型升級，加快培育發(fā)展一批具有較強競爭力的世界一流水平跨國公司。競爭類企業(yè)應主要根據(jù)資本投資收益，優(yōu)化國有資本投向，推動國有產權流轉，淘汰沒有競爭優(yōu)勢、長期虧損的企業(yè)，加快處置低效、無效及不良資產，提高競爭能力。一般競爭性行業(yè)的國有企業(yè)不作為國有資本的投資重點，現(xiàn)有企業(yè)依照市場優(yōu)勝劣汰的商業(yè)競爭規(guī)則進行市場公平競爭，國家一般不給予特殊政策或項目支持。重要行業(yè)和關鍵領域應作為國有資本投資的重點方向，根據(jù)不同行業(yè)特點，加大國有資本投入，支持其在服務國家宏觀調控、保障國家安全和國民經濟運行、完成政府特定任務等方面發(fā)揮更大作用。
對基本公共服務類行業(yè)，要加大國有資本投入，提高公共服務的質量和效率，支持其在提供公共服務方面作出更大貢獻。進一步突出主業(yè)，優(yōu)化公共服務業(yè)務資源配置，增強持續(xù)經營能力。加快優(yōu)化國有資本戰(zhàn)略布局，按照制造業(yè)、服務業(yè)、金融業(yè)、投資類和科研類等不同產業(yè)類型進行分類管理和考核，促進國企改革重組、國有資本“有進有退”。
以建立法人產權制度為核心加快完善現(xiàn)代企業(yè)制度
第一，深入推進現(xiàn)代公司制改革。不論是商業(yè)類還是公益類國有企業(yè)，其基本屬性都是企業(yè)，都是獨立的市場主體，經營機制都必須適應市場經濟的要求。要加快推進現(xiàn)代企業(yè)制度建設，按照市場決定資源配置的要求，依法獨立自主開展生產經營活動。競爭類企業(yè)以市場為導向，引入社會資本，積極發(fā)展混合所有制經濟，促進企業(yè)體制機制創(chuàng)新，打造充滿生機活力的市場競爭主體。重要骨干企業(yè)可保持實體（集團）公司形式，具備條件的可改組為國有資本投資公司，其他企業(yè)可通過混合所有制改革或整體上市后由國有資本運營公司持股。公益類國有企業(yè)主要采取實體（集團）公司形式，可根據(jù)業(yè)務特點推進所出資企業(yè)混合所有制改革。
積極推進國有企業(yè)整體上市。進一步明確政府、國資監(jiān)管部門及企業(yè)的任務和責任，統(tǒng)籌規(guī)劃并制定相關配套政策。企業(yè)根據(jù)國家戰(zhàn)略和實際發(fā)展需要，在國資監(jiān)管部門指導下，“一企一策”制定整體上市的整體實施方案和具體的操作細則。方案實施必須重視市場機制的作用，允許持股機構和企業(yè)相機決策，不設置具體的進度要求和強制性的時間表。通過整體上市，強化資本市場和社會的外部監(jiān)督，優(yōu)化企業(yè)股權結構和治理機制，徹底實現(xiàn)國有企業(yè)股權股份化、多元化，增強國有控股上市公司的激勵約束機制。
第二，進一步加強國有企業(yè)董事會建設。董事會的機構建設與機制建設相輔相成，機構建設為機制建設創(chuàng)造條件，機制建設也帶動機構的完善。當前國有企業(yè)董事會試點在機構建設方面進展較快，為后續(xù)改革打下良好基礎，但機制建設相對滯后，拖累了國有企業(yè)公司治理的完善。下一步董事會建設應以機制建設為重點，推動機構建設和機制建設協(xié)同前進。機制建設的核心是“落實權力、理清責任、權責對等”。
充分落實董事會的權力。隨著部分國企董事會班子不斷完善、能力不斷提高，國資管理部門可以對這些企業(yè)減少行政管理事項，切實落實董事會的權力。
完善董事的追責和免責機制。國資管理部門可以多種方式追究失職董事的責任，可以通過考核免除失職董事的職務，并向社會公示。國資管理部門作為積極的股東，以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，監(jiān)管方式應從事前審批向事中和事后監(jiān)管轉變。
完善重大事項的決策機制。企業(yè)董事會對重大事項應遵循“集體決策、個人擔責”的機制，避免出現(xiàn)“一把手”決策或者無人擔責的現(xiàn)象。
進一步加強機構和人才建設。在借鑒國內外經驗的基礎上，進一步完善董事尤其是外部董事的選拔機制，完善董事標準，拓寬人才渠道。
第三，深化國有企業(yè)人事制度改革。深化國有企業(yè)領導人員管理體制改革。逐步取消國有企業(yè)的行政級別和類行政化待遇，建立由董事會直接選聘、考核與管理經理班子的新機制。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，規(guī)范企業(yè)股東會、董事會、監(jiān)事會和經營管理層的責權。完善董事會制度，提高外部董事比例，試點外部董事?lián)味麻L。落實董事會選聘、考核、獎懲經理班子的相關職權，實現(xiàn)企業(yè)決策權與經營權的分離。
建立健全職業(yè)經理制度。以國企高管合同制、年薪制、任期制和市場化選聘作為國企全面推行職業(yè)經理人制度的突破口，逐步弱化和取消國有企業(yè)及其經營管理人員的半行政化身份，推進國有企業(yè)管理人才市場化改革，建立有進有出、能上能下的管理人才流動和配置機制。通過走“市場化”去“行政化”，打造符合現(xiàn)代企業(yè)要求的國企職業(yè)經理人隊伍。構建職業(yè)經理人市場治理體系，培育統(tǒng)一開放競爭有序的職業(yè)經理人市場。
加快完善企業(yè)人事和薪酬激勵制度。推進國有企業(yè)人力資源市場化改革，推動國企內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革。國有企業(yè)管理人員和員工原則上都要實施市場化擇優(yōu)選聘，同時要完善激勵約束機制，合理確定國企干部職工的薪酬水平和職務待遇。
以完善治理為中心積極推進國企混合所有制改革
首先要優(yōu)化混合所有制企業(yè)股權結構。把優(yōu)化股權結構作為混合所有制改革的突破口，除國有資本必須保持獨資、絕對控股的特殊國有企業(yè)外，混合所有制改革要突破“股比限制”的思維方式，改變國有股一股獨大、內部人控制局面，建立各類股東利益風險共擔、相互制衡約束的有效治理結構，切實轉變企業(yè)經營機制。
要加快在競爭性行業(yè)領域發(fā)展混合所有制經濟，優(yōu)化股權結構，著重解決國有企業(yè)股權比例過于集中、市場化運行機制不健全問題。發(fā)揮各類資本取長補短、相互促進作用，實現(xiàn)資源的有效配置，推動混合所有制企業(yè)從追求形式和數(shù)量的“粗放式”混合，向更為重視發(fā)展內涵和質量的“集約式”混合轉變，真正促進國有企業(yè)體制機制轉換和市場主體地位形成。
國有資本可采取相對控股或參股方式，允許非公資本持股比例超過三分之一甚至超過一半，使出資人真正到位，建立用手投票而不是“用腳投票”的機制，讓各類股東在公司決策和治理中都能發(fā)揮應有作用。因此，從完善治理、強化激勵、激發(fā)企業(yè)活力目的出發(fā)，必須把優(yōu)化股權結構作為混合所有制改革的突破口，積極引入各類投資者，競爭性領域國有資本持股比例不設下限，以市場為導向鼓勵企業(yè)兼并重組，根據(jù)國家戰(zhàn)略需要和公司發(fā)展實際設置股權結構。探索建立國有股東“金股”制度，通過約定對特定事項的否決權，確保國有資本在特定領域的控制力。
其次，要切實轉變混合所有制企業(yè)激勵約束機制?；旌纤兄聘母锊粌H僅要實現(xiàn)投資主體的多元化，重點還在于是否實現(xiàn)了混合所有制企業(yè)內部機制的真正轉變，通過融合民營企業(yè)機制靈活、效率高和國有企業(yè)管理規(guī)范的優(yōu)勢，完善治理、強化激勵，建立起產權清晰、權責明確、決策民主、管理科學、富有效率的現(xiàn)代企業(yè)制度，提升企業(yè)運行效率和價值創(chuàng)造能力。
要構建科學的公司治理，設置合理的股權結構，既要防止出現(xiàn)一股獨大，也要避免股權過于分散。合理分配各類股東在董事會的席位，充分保障各類股東特別是非公有股東的代表性和發(fā)言權。
堅決推進國企高管和職工的身份轉化，推動國有企業(yè)去行政化，建立市場化的選人用人用工和分配機制。混合所有制企業(yè)的經理人團隊應堅持市場化、社會化、去行政化、去官本位。混合所有制企業(yè)要實行職業(yè)經理人制度，通過市場化方式選聘經理人，明確將企業(yè)核心管理層的身份由類行政事業(yè)編制完全轉為企業(yè)編制，其任命權真正由組織部門轉到企業(yè)的董事會。給予核心管理層陽光持股，使他們的切身利益和企業(yè)利益最大程度一致化，使其經營管理潛能得到充分釋放。建立獎懲分明的績效管理制度和員工激勵機制，調動全體員工的積極性。
最后，要規(guī)范有序推進混合所有制改革?；旌纤兄聘母锏膶嵤┻^程和操作細則同樣決定著改革的成敗。改革必須自上而下進行總體規(guī)范和設計，并與尊重基層創(chuàng)新經驗相結合。
推進混合所有制應履行法律法規(guī)明確的程序，完善國有資產評估定價機制，進一步優(yōu)化程序，更多通過公開的、全國性資本市場和產權股權交易市場，提高資本市場運行效率，發(fā)現(xiàn)企業(yè)有形與無形資產價格，推動相關配套制度建設和監(jiān)管改革，從制度設計上避免國有資產流失。
提高國企改革配套政策文件整體性協(xié)調性。混合所有制改革要高度重視協(xié)調配套，對相關配套文件進行系統(tǒng)規(guī)范梳理，注重配套政策之間銜接和前后出臺政策的連續(xù)和銜接，修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策規(guī)定，增強國企改革系列配套文件的整體性、協(xié)調性。賦予地方和企業(yè)更多、更大改革自主權和先行先試的權力，允許地方結合實際，對系列配套文件進行綜合、整合，減少配套文件數(shù)量，出臺地方國企改革和混合所有制改革綜合性文件，消除眾多文件之間相互掣肘的問題，為國有企業(yè)混合所有制改革構建制度和政策基礎。
出臺針對性的國企混合所有制改革支持政策。針對現(xiàn)有國企改革、混合所有制改革政策文件偏向于宏觀指導性、原則性的特征，出臺可操作性強的配套政策和具體支持措施，著力建立健全激勵性、支持性優(yōu)惠政策。在混合所有制企業(yè)管理層持股、國企員工身份置換補償、國有企業(yè)解決社會包袱和歷史遺留問題、混合所有制改革費用補償?shù)缺姸喾矫娉雠_針對性優(yōu)惠政策，以充分調動國有企業(yè)和社會資本參與混合所有制改革的積極性、主動性。
建立鼓勵改革創(chuàng)新的容錯機制形成改革合力。當前國資國企改革正處于攻堅克難的關鍵階段，需要進一步統(tǒng)一思想認識，凝聚改革共識。要加快建立混改容錯機制，允許犯錯、試錯，對于由于決策、操作失誤而導致的一些問題，應有足夠的寬容。對于改革方向正確，沒有原則性的失誤和錯誤，應當采取包容的態(tài)度，鼓勵大膽改革和創(chuàng)新。當然，對于人為主觀謀取私利、暗箱操作行為，要依法懲處，決不姑息。
以管資本為主完善國資國企監(jiān)管體制
第一，完善政府的國資監(jiān)管職能。以管資本為主完善國有資產監(jiān)管體制，必須正確處理好政府與市場的關系，堅持市場化改革方向，以提高國有資本的集中度和配置效率為核心，以激發(fā)企業(yè)活力和市場競爭力為著力點，加快國有資產監(jiān)管職能與企業(yè)出資人職能分離，建立“2+X”的國有資本監(jiān)管體制，加強政府國資部門和財政部門的監(jiān)管職能，建立若干專司國有資本出資人職能的國有資本投資運營公司，進一步推進政企分開、政資分開、所有權與經營權相分離。
國務院代表國家行使國有資產所有權，負責監(jiān)督指導國資監(jiān)管部門和財政部門依法履行國有資產監(jiān)管管理職能，審核國有資本投資運營規(guī)劃、國有資本投資經營預算，授權國有資本投資運營公司履行出資人代表職責，任免國有資本投資運營公司主要負責人，考核國資監(jiān)管部門、國有資本投資運營公司及其主要負責人經營業(yè)績，定期向全國人大報告國有資本投資運營和國有資本經營預算執(zhí)行情況。
財政部門負責國有資本預算政策、預算編制和預算信息的公開，優(yōu)化國有資本收益分配和投資結構，并報國務院和人大審批，指導國有資本投資運營公司編制國有資本經營預算，監(jiān)督預算實施，定期對國有資本投資運營公司資本預算執(zhí)行情況進行專項審計，定期向國務院和全國人大報告國有資本經營預算執(zhí)行情況，確保國有資本經營預算公開、透明。
國資監(jiān)管部門專職履行國有資本監(jiān)管職能，負責起草與制定國有資產監(jiān)管相關法律、法規(guī)和制度，并進行相應監(jiān)管，制定國有資本投資運行規(guī)劃，明確國有資本投向和投資運營目標，報國務院批準并組織落實，參與編制國有資本經營預算，準確界定不同國有企業(yè)功能，指導國有資本投資運營公司編制所管國有資本投資運營規(guī)劃，監(jiān)督投資運營公司落實規(guī)劃，定期向國務院報告國有資本投資運營情況，協(xié)助國務院考核國有資本投資運營公司及其主要負責人經營業(yè)績，確保國有資本投資經營服務于國家戰(zhàn)略目標。
第二，構建國有資本投資運營平臺。通過設立國有資本投資或運營公司，搭建國有資本投資運營平臺和經營管理平臺，確保實現(xiàn)國有資本服務于國家戰(zhàn)略的投資運營目標。國有資本投資公司、運營公司可通過國有資本布局結構調整、國有企業(yè)整合重組來組建。代表各級政府履行出資人職責的國有資產監(jiān)督管理委員會可對其行使出資人職責的一級集團公司及其二級企業(yè)依據(jù)功能類別進行整合重組，組建若干個履行管資本職能并專門從事投資和資本運營的投資平臺。
第三，充分保障企業(yè)經營自主權。推動政府經濟社會管理職能與國有資產監(jiān)管職能分開。以管資本為主完善國有資產管理體制、加強國有資產監(jiān)管，必須積極轉變政府職能。
推動國有資產監(jiān)管職能與企業(yè)出資人職能分開。以管資本為主加強國有資產監(jiān)管，就要逐步把國有資產監(jiān)管職能與國有企業(yè)出資人職能分開，國有資產監(jiān)管機構專注于國有資本經營戰(zhàn)略制定、國有資本出資人監(jiān)管和國有資本運營績效考核，確保國有資本投資運營服務于國家戰(zhàn)略目標。而國有企業(yè)出資人職能包括資產收益、重大決策和選擇管理者等，則應完全由授權的投資機構、專業(yè)化的資本投資運營公司來承擔。
推動企業(yè)出資人職能與企業(yè)經營管理職能分開。國有資本投資運營公司要準確把握出資人的職能定位，抓住產權，下放事權，依法保障國有資本出資企業(yè)的法人主體地位，尊重企業(yè)自主決策權，遵循企業(yè)發(fā)展規(guī)律，以資本管理為紐帶，加強企業(yè)頂層設計，加強重大事項管理，重點管好戰(zhàn)略規(guī)劃，優(yōu)化資源配置，完善資本預算和公司治理。要圍繞“資本、資產、資金”三個重點，加強國有資本出資企業(yè)監(jiān)管，改善國有資本的分布結構和質量效益，實現(xiàn)國有資本的保值增值。
（作者系國家發(fā)展和改革委員會經濟體制與管理研究所研究員 劉現(xiàn)偉）
