黨的十九大報(bào)告提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。2018年12月29日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的決定。農(nóng)村土地承包法修正案（以下簡(jiǎn)稱修正案）將黨的重大方針政策轉(zhuǎn)化為國(guó)家立法，有利于更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，夯實(shí)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的法治基礎(chǔ)。
固根本。所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新。修正案把過去農(nóng)村土地的所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離變成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地制度的與時(shí)俱進(jìn)。一是提出了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，實(shí)現(xiàn)了在統(tǒng)一的所有權(quán)之下通過承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離更好發(fā)揮土地價(jià)值的效果。二是規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的多種方式，即承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案。三是確認(rèn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)效力和融資擔(dān)保方式，從而保障土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種有效的權(quán)利形態(tài)。“三權(quán)”分置在不改變土地所有權(quán)歸屬、不改變憲法規(guī)定的土地基本制度的前提下，充分利用土地價(jià)值，更有效地保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶的合法權(quán)益，同時(shí)也更有利于促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。修正案將“三權(quán)”分置這一項(xiàng)重要制度確定下來，以法治方式健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。
穩(wěn)預(yù)期。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，有利于堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。為此，修正案對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修改，以更好維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定和諧。一是將耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)30年。同時(shí)，考慮到土地承包關(guān)系除了耕地還包括草地和林地，修正案也規(guī)定，草地、林地承包期屆滿后依照前款規(guī)定相應(yīng)延長(zhǎng)。二是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。第二十七條規(guī)定，“國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件”。三是更好保護(hù)農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益。例如，第十六條規(guī)定：“農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益”。這表明婦女享有同樣的土地承包權(quán)益。通過這些規(guī)定，保護(hù)土地承包方和土地經(jīng)營(yíng)主體的利益，處理農(nóng)民進(jìn)城之后與土地的關(guān)系問題，解決婦女土地權(quán)益平等保護(hù)問題，既增強(qiáng)了農(nóng)民的獲得感，也有利于鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。
利長(zhǎng)遠(yuǎn)。修正案對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展具有長(zhǎng)遠(yuǎn)促進(jìn)作用。為更好發(fā)揮其長(zhǎng)遠(yuǎn)促進(jìn)作用，還要在實(shí)踐中處理好一系列重要問題。當(dāng)前，尤其要處理好兩方面關(guān)系。一要處理好法治與農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系。農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展，必須發(fā)揮法治的保障作用。修正案為農(nóng)村發(fā)展確立了一些長(zhǎng)期目標(biāo)，提供了法治保障。我們要著眼于農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展貫徹落實(shí)好修正案。農(nóng)村發(fā)展包括長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo)，也需要基層政府運(yùn)用法治思維、按照當(dāng)?shù)貙?shí)際、遵循鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)律確定短期目標(biāo)。二要處理好法治與農(nóng)村穩(wěn)定的關(guān)系。修正案明確了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的頂層設(shè)計(jì)，給農(nóng)民吃下了“定心丸”，對(duì)于保持農(nóng)村穩(wěn)定具有重要意義。當(dāng)然，這并不意味著基層探索的終結(jié)。地方政府仍然可以在法治框架內(nèi)大膽探索、勇于創(chuàng)新，并將實(shí)踐中遇到的新問題報(bào)告給立法部門，促進(jìn)法律的進(jìn)一步完善。
（作者為中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院教授）
