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國企兼并重組要重整合求實效

黨的十八大以來,我國持續(xù)深入推進國企兼并重組,積累了豐富經(jīng)驗,取得了積極成效。但同時,國企兼并重組依然存在行政主導(dǎo)、“重重組、輕整合”、海外并購重組不規(guī)范等問題。當(dāng)前的國企兼并重組應(yīng)從重重組轉(zhuǎn)向重整合、從重規(guī)模轉(zhuǎn)向重效率;適當(dāng)控制節(jié)奏,后續(xù)工作重點是夯實前期工作基礎(chǔ),提升國企重組質(zhì)量與整合成效,實現(xiàn)從“量增長”到“質(zhì)提升”的轉(zhuǎn)變。建議完善體制機制,發(fā)揮國企兼并重組工作領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)機構(gòu)的積極作用,促進思路轉(zhuǎn)變和工作重點調(diào)整,建立股東協(xié)調(diào)機制、提升政府規(guī)制能力;推進國企重組后及時開展實質(zhì)性整合;規(guī)范和引導(dǎo)國企的海外并購;完善央企的兼并重組工作,釋放積極示范效應(yīng)。

新一輪國企兼并重組的主要舉措與基本經(jīng)驗

2013年之后,國企重組整合進入新階段,主要表現(xiàn)為“數(shù)量增多、力度加大、速度加快”。如中央企業(yè)實施了19組、36家企業(yè)重組整合;各省市也因地制宜,開展了各有地域特征的地方國企兼并重組。

新一輪國企兼并重組,提出服務(wù)國家戰(zhàn)略、尊重市場規(guī)律、與改革相結(jié)合、嚴(yán)格依法規(guī)范、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進等五項原則,形成了突出戰(zhàn)略規(guī)劃引領(lǐng)、扎實推進戰(zhàn)略性重組、積極推進專業(yè)化整合、優(yōu)化國有經(jīng)濟布局等四條主要思路,探索出了橫向強強聯(lián)合構(gòu)建巨型企業(yè)、縱向業(yè)務(wù)協(xié)同、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、共享競合、“走出去”海外并購和利用國有資本投資運營公司等六種主要模式,采用了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、新設(shè)合并、集團公司與上市公司同步整合等三種主要操作方式,積累出了國企兼并重組與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、“一帶一路”倡議、做強做優(yōu)做大國有資本相結(jié)合等經(jīng)驗。

構(gòu)建了縱向整合與橫向兼并兩條主渠道。一是以優(yōu)勢互補為途徑,為培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)創(chuàng)造條件。這以縱向整合為主,提升專業(yè)化分工、合作水平和供應(yīng)鏈管控能力,促進縱向一體化。如分處產(chǎn)業(yè)鏈上下游的神華集團與國電集團合并重組為國家能源集團,以煤電一體化運營來緩解長期困擾行業(yè)發(fā)展的煤電“頂牛”矛盾。二是以質(zhì)量效益為導(dǎo)向,優(yōu)化經(jīng)濟布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、淘汰落后過剩產(chǎn)能、消化和處置困難企業(yè)。這以橫向兼并為主,如寶鋼和武鋼合并重組、東方航空吸收合并上海航空等,目的是擴大規(guī)模優(yōu)勢、發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)、提高行業(yè)集中度。

專業(yè)化重組推動資源向優(yōu)勢企業(yè)聚集、推動企業(yè)聚焦主業(yè)。如組建鐵塔公司,整合三大基礎(chǔ)電信運營商的鐵塔及相關(guān)資源,實現(xiàn)共享競合,減少了重復(fù)投資,提高了資本配置效率:鐵塔共享水平由過去的14.3%提升到目前的73.0%,三年來共減少鐵塔重復(fù)建設(shè)56.8萬座,節(jié)約投資1003億元,節(jié)約土地2.77萬畝。

國企兼并重組與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革相結(jié)合。當(dāng)前階段在過剩產(chǎn)能行業(yè)的國企兼并重組,主要動力來自供給側(cè)改革。寶武鋼鐵和中國建材等均是結(jié)合供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主,兼并重組與去產(chǎn)能、去庫存相促進。

以建設(shè)“一帶一路”為推手,通過兼并重組提升優(yōu)勢企業(yè)的國際競爭力和全球影響力。如通過南北車合并,避免中國高鐵“走出去”過程中的內(nèi)部惡性競爭。

以兩類公司為平臺,與國有資本“有序進退”相結(jié)合。通過國有資本投資、運營公司優(yōu)化國資布局,提高國有資本流動性,退出低效低質(zhì)領(lǐng)域;并將資本市場的壓力通過兼并重組渠道傳遞到企業(yè),進而產(chǎn)生發(fā)展動力。如中國誠通托管中國鐵物、國機集團重組中國恒天等。

國企兼并重組調(diào)整了經(jīng)濟布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),推動了化解落后過剩產(chǎn)能,減少了惡性競爭和重復(fù)建設(shè),提升了國企的規(guī)模實力。國務(wù)院國資委履行出資人職責(zé)的央企經(jīng)由兼并重組,企業(yè)戶數(shù)大幅減少。更重要的是,企業(yè)整體績效得到提高。此外,一些行業(yè)的國際競爭力得到提高,如中國中車經(jīng)營規(guī)模居全球軌道交通裝備行業(yè)第一,銷售收入超過另三家國際競爭對手的總和;中國遠(yuǎn)洋海運集團實現(xiàn)綜合運力等四個世界第一,成為平衡航運界東西半球的重要力量。

當(dāng)前國企兼并重組面臨的一些問題

雖然我國國有企業(yè)兼并重組取得了積極成效,但也面臨一些突出問題。

一是,兼并重組中政府與市場的關(guān)系有待完善。國企兼并重組在操作上偏重行政手段,表面上降低了交易成本和溝通成本,但由于信息不對稱、存在道德風(fēng)險和企業(yè)主動參與的積極性受挫,往往實效不佳:一些“拉郎配”式重組只實現(xiàn)了形式上的聯(lián)合,后續(xù)實質(zhì)性整合則困難重重,難以產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng);一些“好背壞”式重組,使好企業(yè)背上沉重負(fù)擔(dān),甚至最后也被拖垮——過去一些地方政府讓煤炭企業(yè)重組困難的制造企業(yè)或制藥企業(yè),最后導(dǎo)致不少問題,即是案例。此外,部分國企兼并重組效率低、推進慢,原因之一是行政審批鏈條過長、機構(gòu)過多,層層審批增加制度成本和機會成本,難以適應(yīng)市場化兼并重組的時效性要求,有時導(dǎo)致企業(yè)錯過兼并重組窗口期,錯失發(fā)展機遇。

二是,需要警惕“逆市場化”重組。強強聯(lián)合式重組提升了企業(yè)的國際競爭力和國際市場話語權(quán),但需要注意避免這類重組的泛化,以免在國內(nèi)出現(xiàn)扭曲產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等“逆市場化”問題。大型國企的重組,要平衡好提升國際競爭力與不影響國內(nèi)民生終端消費兩方面。對影響國民日常生活終端消費的大型國企,其合并重組必須審慎。

三是,國企“走出去”海外并購重組中出現(xiàn)一些新問題,如盲目擴張、資源浪費、出現(xiàn)虧損、國資流失等。這些問題,除惡意轉(zhuǎn)移資產(chǎn)和個別企業(yè)違規(guī)投資外,也與我國國企海外投資與跨國經(jīng)營能力不足、經(jīng)驗不豐富有關(guān),還反映出國企海外資產(chǎn)管理制度建設(shè)相對滯后——一方面難以及時發(fā)現(xiàn)與制止惡意轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等違規(guī)海外并購行為,另一方面對有利于國企發(fā)展壯大的海外并購行為審批又過于煩瑣,容易錯失發(fā)展機會。此外,當(dāng)前國際環(huán)境對國企海外并購的不利影響加劇,非市場因素加重國企“走出去”并購困難。

四是,重規(guī)模輕效率、重重組輕整合,造成“大而不強、整而不合”。一些企業(yè)單純?yōu)榱颂岣咭?guī)模,或迫于考核壓力甚至只是跟風(fēng)而開展兼并重組,加上實質(zhì)性融合難度大,兼并重組后“整而不合”,未能實現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同和優(yōu)勢互補,難以發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢。“物理反應(yīng)”完成后如何產(chǎn)生“化學(xué)反應(yīng)”,實現(xiàn)“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng),是國企兼并重組需要著重解決的大問題。

引導(dǎo)和規(guī)范國企兼并重組的政策建議

基于上述情況,我們建議,國企兼并重組要從重重組轉(zhuǎn)向重整合、從求規(guī)模轉(zhuǎn)向講效率,更加重視重組質(zhì)量以及整合成效。

第一,完善體制機制,促進思路轉(zhuǎn)變和工作重點調(diào)整。

國企兼并重組的目的到底是什么?我們認(rèn)為,國企重組整合應(yīng)以服務(wù)國家戰(zhàn)略、提高國家經(jīng)濟整體效率和國際競爭力為目標(biāo)。為此,要破除本位意識,國企兼并重組不能僅僅停留在自身做大的本位目標(biāo),而應(yīng)看是否有利于提升國民經(jīng)濟整體效率、是否有利于促進國際競爭力、是否影響公共利益。其次,結(jié)合國企分類改革和重組整合兩項工作,使國資國企更有效發(fā)揮功能作用:針對不同領(lǐng)域,或者具有保障能力,或者保持影響力,或者具有帶動力;在涉及國家安全和某些公共服務(wù)等少數(shù)確實非國資不可的領(lǐng)域,可以利用包括重組整合等在內(nèi)的多種方式增強控制力,但同時必須提升政府對此領(lǐng)域的規(guī)制能力。

發(fā)揮國企兼并重組工作領(lǐng)導(dǎo)與服務(wù)機構(gòu)的積極作用。加強國企改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與企業(yè)兼并重組部際協(xié)調(diào)小組的配合與協(xié)調(diào),明確當(dāng)前一段時期的國企兼并重組要調(diào)整思路、控制節(jié)奏,要轉(zhuǎn)向更注重重組質(zhì)量、整合成效;指導(dǎo)地方和企業(yè)更加重視企業(yè)重組后的整合工作,促進相關(guān)政策和配套措施的落實,解決國企重組整合中的跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制等重大問題,清除企業(yè)整合的制度性障礙。

切實貫徹既定原則推進國企兼并重組。一是服務(wù)國家戰(zhàn)略與尊重市場規(guī)律相結(jié)合。決策時,既要堅持服務(wù)國家戰(zhàn)略,也要尊重市場規(guī)律和企業(yè)意愿;操作時,發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,執(zhí)行方式和操作手段市場化,減少行政手段直接干預(yù)。二是國企兼并重組與深化改革相結(jié)合。國企兼并重組要與發(fā)展混合所有制經(jīng)濟及供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等相結(jié)合,服務(wù)全面深化改革和國企改革大局。三是嚴(yán)格依法依規(guī)。行政審批做到“不缺位、不越位”,既要嚴(yán)格規(guī)范國企兼并重組行為,又要針對符合國家戰(zhàn)略和市場規(guī)律的兼并重組進一步簡政放權(quán),優(yōu)化審核流程,支持市場化、規(guī)范化程度高的并購交易。四是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進。注重提升競爭力和避免形成新壟斷的平衡,既要通過重組使資源向優(yōu)勢企業(yè)集中,也要警惕國企兼并重組中的“逆市場化”問題,特別是對于涉及終端消費的企業(yè),其重組決策要高度慎重。

建立股東協(xié)調(diào)機制、提升政府規(guī)制能力。發(fā)揮國有資本出資人代表機構(gòu)的積極、有限股東的協(xié)調(diào)作用,理順國企間的競合關(guān)系,減少惡性競爭和重復(fù)建設(shè),促進重要資源設(shè)備共享。同時,提升政府對國企兼并重組行為的規(guī)制能力,推動所有權(quán)與規(guī)制權(quán)分開,利用高標(biāo)準(zhǔn)的信息披露提升國有企業(yè)的透明度;強化競爭政策的基礎(chǔ)性地位,深化壟斷行業(yè)體制改革,放開競爭性業(yè)務(wù)、實行網(wǎng)運分開,通過成本、質(zhì)量要求以及價格等手段,對具有網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的自然壟斷環(huán)節(jié)加強監(jiān)管。這意味著即使由于國企兼并重組出現(xiàn)了更大規(guī)模的企業(yè)集團,政府仍然有能力保證公共利益。

建立健全國企兼并重組論證、評估與跟蹤機制。建立健全國企兼并重組的政策評估機制,評估國企兼并重組對經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和公共利益的影響,改變重政策制定、輕政策評估的傾向。建立健全整合效果評估與跟蹤機制,對重組企業(yè)進行長期動態(tài)跟蹤,定期評估成效,按市場化標(biāo)準(zhǔn)完善企業(yè)價值評估機制;改進國企兼并重組考核導(dǎo)向,以效率優(yōu)先取代規(guī)模優(yōu)先,優(yōu)先考慮做優(yōu)做強;將評估結(jié)果與績效考核掛鉤,促進整合后的企業(yè)發(fā)生“化學(xué)反應(yīng)”。

注重效率優(yōu)先。國企重組理念有必要轉(zhuǎn)向“效率優(yōu)先”,避免簡單化的“以大吃小”。有的企業(yè)大而不強、有規(guī)模無效率,創(chuàng)新能力弱,前景不明;相反,有的企業(yè)雖然目前規(guī)模相對較小,但創(chuàng)新能力強、活力足、有效率,具有發(fā)展?jié)摿?。如果只簡單地采?ldquo;大吃小”模式,那些“小而優(yōu)”的企業(yè)就可能失去獨立發(fā)展和做強做大機會。

慎用“好背壞”式重組,避免感染效應(yīng)和好企業(yè)被拖垮。政府不能以“甩包袱”心態(tài)將困難企業(yè)推給其他企業(yè)。對目前經(jīng)營困難、但資產(chǎn)質(zhì)量或市場前景較好的國企,以促改革為主,如支持企業(yè)解決歷史遺留問題、為企業(yè)推進混改創(chuàng)造可能條件等;對現(xiàn)有資產(chǎn)和資源仍有一定價值的國企,可以采取兼并重組或轉(zhuǎn)交給專業(yè)的不良資產(chǎn)管理公司進行處理,引導(dǎo)優(yōu)勢企業(yè)整合、盤活困難企業(yè)資產(chǎn)資源,但必須以尊重雙方意愿為前提;對嚴(yán)重資不抵債、扭虧無望的企業(yè),采取破產(chǎn)退出方式,引導(dǎo)企業(yè)依法通過申請注銷登記、破產(chǎn)重組和破產(chǎn)清算司法程序退出市場。

第二,推進國企兼并重組后的實質(zhì)性整合工作。

國企兼并重組不應(yīng)再強調(diào)形式上、規(guī)模上的簡單相加,而應(yīng)更加重視重組質(zhì)量和整合實效,推動重組后的實質(zhì)性整合工作。

一是優(yōu)化業(yè)務(wù)布局。重組后的企業(yè)要理順業(yè)務(wù)板塊間的邏輯關(guān)系,以一體化為目標(biāo)推進業(yè)務(wù)整合,圍繞核心主業(yè),調(diào)整組織和資產(chǎn)、整合人才和資源,突出戰(zhàn)略協(xié)同、降低摩擦阻力、減少資源浪費,避免傳統(tǒng)國企業(yè)務(wù)重疊、管理層級過長等弊端。

二是推進企業(yè)融合。以重組為起點,循序推進管理機構(gòu)和業(yè)務(wù)部門整合,推進產(chǎn)供銷統(tǒng)一、人財物統(tǒng)籌,推進全方位優(yōu)勢互補和全面融合,實現(xiàn)全局“一盤棋”和實質(zhì)性整合。

三是產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。這意味著一開始就必須明確,我們更需要的是價值型兼并重組,而非機會主義導(dǎo)向的交易型兼并重組。同時,要發(fā)揮各自優(yōu)勢的溢出效應(yīng),利用雙方在資產(chǎn)、技術(shù)、市場等方面的互補性,釋放規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和范圍經(jīng)濟效應(yīng),實現(xiàn)經(jīng)營協(xié)同、財務(wù)協(xié)同和公司治理協(xié)同。

四是促進企業(yè)發(fā)展能力提升。國企兼并重組應(yīng)使企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率趨向合理、公司治理走向規(guī)范、經(jīng)營機制更加靈活、風(fēng)險管控能力增強,從規(guī)模擴張向質(zhì)量效益提升轉(zhuǎn)變、從國內(nèi)經(jīng)營為主向國內(nèi)外經(jīng)營并重轉(zhuǎn)變。

第三,規(guī)范與引導(dǎo)國企海外并購。

基于過去的經(jīng)驗教訓(xùn),綜合考慮目前的國際環(huán)境,當(dāng)前一段時期,國企海外并購需要更加審慎。國家層面要完善體制機制,規(guī)范和引導(dǎo)國有企業(yè)開展海外并購重組。

首先,完善和優(yōu)化國企海外并購備案和核準(zhǔn)流程。對不同行業(yè)、區(qū)域、項目區(qū)分適用備案、核準(zhǔn)等不同要求,做到“該管的管得住,該放的放得開”,改變“重核準(zhǔn)、輕監(jiān)管”;建立健全境外投資績效評價與跟蹤考核機制,落實境外違規(guī)投資決策終身追責(zé)制。

其次,國資、財政、商務(wù)、外交等相關(guān)政府部門加強協(xié)調(diào)配合,提升行政、金融、信息、法律和人力資源等方面的服務(wù)能力,建立健全境外并購的投融資服務(wù)、保險安排等保障制度建設(shè),完善對外投資服務(wù)體系。同時,進一步研究、適應(yīng)和影響相關(guān)國際規(guī)則,提升對國際政經(jīng)關(guān)系的理解力、影響力和把控力,維護我國企業(yè)海外并購的正當(dāng)權(quán)益。

最后,切實提升國企海外并購能力。項目篩選時,遵循“正負(fù)清單”,優(yōu)選行業(yè)、區(qū)域和標(biāo)的企業(yè);投資決策時,發(fā)揮董事會決策作用,運用好外部董事、行業(yè)專家等外部智慧,避免“拍腦袋”和“一言堂”;控制交易風(fēng)險和培養(yǎng)整合能力,克服跨國并購障礙;在金融手段方面,重視資本市場的定價作用,利用國際金融規(guī)則和投資協(xié)定,減少交易成本、降低投資風(fēng)險;在投后管理方面,適應(yīng)東道國要求,注重社會責(zé)任,注意國際化經(jīng)營和本地化人才相結(jié)合,提升國際化水平和本地化程度;在風(fēng)險防控方面,綜合運用保險、期權(quán)等金融手段覆蓋風(fēng)險敞口,提升風(fēng)險管控水平。

第四,完善央企的兼并重組工作。

央企的兼并重組具有風(fēng)向標(biāo)作用和示范效應(yīng)。完善央企的兼并重組工作,將引導(dǎo)全國各地相關(guān)工作做出相應(yīng)調(diào)整。

合理確定央企兼并重組的范圍。央企兼并重組需緊盯通過戰(zhàn)略重組優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、提高國家經(jīng)濟競爭力等核心目標(biāo)。只有有利于優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高服務(wù)國家戰(zhàn)略能力的兼并重組,才納入兼并重組考量范圍;只支持符合市場規(guī)律、有助于提升經(jīng)濟社會效益和企業(yè)競爭力的兼并重組,避免單純追求規(guī)模、效率低下的兼并重組。其次,央企中的科研院所類企業(yè),部分有行業(yè)共性技術(shù)研發(fā)平臺屬性,具有較強的行業(yè)性、公益性,是重要的科技資源。此類央企是否納入及如何開展兼并重組,需要慎重研討。最后一點,以開放姿態(tài)接納各類所有制企業(yè)參與央企兼并重組。要“立足央企,跳出央企”,兼并重組與混改和股權(quán)多元化等改革相結(jié)合,引進國際上富有經(jīng)驗的戰(zhàn)略投資者、國內(nèi)富有創(chuàng)新精神的民營企業(yè)以及有互補效應(yīng)的地方國企,以“開放式重組”促進各類企業(yè)之間的優(yōu)化組合和資源整合。

弱化央企數(shù)量論,更加強調(diào)發(fā)展質(zhì)量??紤]兼并重組企業(yè)間的匹配程度等因素,尊重市場規(guī)律和企業(yè)意愿,“一企一策”“因企施策”確定重組模式,保證重組質(zhì)量,力求整合實效。

[責(zé)任編輯:潘旺旺]
標(biāo)簽: 國企兼并重組   世界一流企業(yè)