核心提示：6月19日下午，中國社科院法學(xué)研究所、國際法研究所和深圳市光明區(qū)委主辦的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任課題研究成果發(fā)布會暨全面從嚴(yán)治黨智庫（深圳•光明）第一屆論壇在北京召開。中國社科院法學(xué)所所長陳甦、國際法所所長莫紀(jì)宏，深圳市監(jiān)委委員李丁文，深圳市光明區(qū)委書記王宏彬出席會議并講話。光明區(qū)領(lǐng)導(dǎo)姚文勝、劉桂林參加活動。數(shù)十位國內(nèi)知名法學(xué)專家受邀參與研討活動。
中國社會科學(xué)院國際法研究所研究員莫紀(jì)宏在研討中指出：《中共深圳市光明區(qū)委落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任實(shí)施辦法（試行）》在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任方面有很多制度創(chuàng)新，突出的特點(diǎn)一是讓全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任落到最基層的黨組織，使得全面從嚴(yán)治黨工作扎根于基層，夯實(shí)了黨建的社會基礎(chǔ)；二是把全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任分解細(xì)化到日常工作中的每一個細(xì)節(jié)和環(huán)節(jié)，保證了責(zé)任落地，問責(zé)精準(zhǔn)。具體說，《實(shí)施辦法（試行）》在精準(zhǔn)界定全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任中的“主體”范圍、細(xì)化責(zé)任事項以及責(zé)任評估機(jī)制方面都存在可圈可點(diǎn)的地方。
中國社會科學(xué)院國際法研究所研究員莫紀(jì)宏
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)，對加強(qiáng)黨的建設(shè)作出一系列重大決策部署。2014年12月，習(xí)近平總書記第一次提出“全面從嚴(yán)治黨”，并將“全面從嚴(yán)治黨”與“全面建成小康社會”、“全面深化改革”和“全面依法治國”一道納入“四個全面”的戰(zhàn)略布局，并突出強(qiáng)調(diào)了“全面從嚴(yán)治黨”在實(shí)現(xiàn)“四個全面”中的基礎(chǔ)性保障作用。2015年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委五次全會上指出，黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任能不能擔(dān)當(dāng)起來，關(guān)鍵在主體責(zé)任這個“牛鼻子”抓沒抓住。2016年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委六次全會上指出，各級黨組織要擔(dān)負(fù)起全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任。2019年1月，習(xí)近平總書記在十九屆中央紀(jì)委三次全會上發(fā)表重要講話，并對今年推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭提出6項具體任務(wù)，也就是說，一是深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，不斷強(qiáng)化思想武裝。堅持用新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦，經(jīng)常對表對標(biāo)，及時校準(zhǔn)偏差。各級黨組織要旗幟鮮明堅持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨中央重大決策部署到哪里，監(jiān)督檢查就跟進(jìn)到哪里，確保黨中央令行禁止。二是加強(qiáng)黨的政治建設(shè)，保證全黨集中統(tǒng)一、令行禁止。要貫徹落實(shí)新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則，發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化。要把力戒形式主義、官僚主義作為重要任務(wù)。各地區(qū)各部門黨委（黨組）要履行主體責(zé)任，緊盯形式主義、官僚主義新動向新表現(xiàn)，拿出有效管用的整治措施。三是弘揚(yáng)優(yōu)良作風(fēng)，同心協(xié)力實(shí)現(xiàn)小康。要把剎住“四風(fēng)”作為鞏固黨心民心的重要途徑，對享樂主義、奢靡之風(fēng)等歪風(fēng)陋習(xí)要露頭就打，對“四風(fēng)”隱形變異新動向要時刻防范。四是堅決懲治腐敗，鞏固發(fā)展壓倒性勝利。要堅持靶向治療、精確懲治，聚焦黨的十八大以來著力查處的重點(diǎn)對象，緊盯事關(guān)發(fā)展全局和國家安全的重大工程、重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位，加大金融領(lǐng)域反腐力度，對存在腐敗問題的，發(fā)現(xiàn)一起堅決查處一起。要深化標(biāo)本兼治，夯實(shí)治本基礎(chǔ)，一體推進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐。五是強(qiáng)化主體責(zé)任，完善監(jiān)督體系。要深化國家監(jiān)察體制改革，高質(zhì)量推進(jìn)巡視巡察全覆蓋，發(fā)揮派駐機(jī)構(gòu)職能作用。各級黨委（黨組）特別是書記要強(qiáng)化政治擔(dān)當(dāng)、履行主體責(zé)任，把每條戰(zhàn)線、每個領(lǐng)域、每個環(huán)節(jié)的黨建工作抓具體、抓深入。六是向群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題亮劍，維護(hù)群眾切身利益。要做深做實(shí)做細(xì)市縣巡察和紀(jì)委監(jiān)委日常監(jiān)督，在實(shí)踐中拓展整治群眾身邊腐敗和作風(fēng)問題工作，從具體人、具體事著手，將問題一個一個解決。
習(xí)近平總書記提出的6項具體任務(wù)中，“主體責(zé)任”的落實(shí)最為關(guān)鍵。任何政策制定得再好，如果沒有執(zhí)行力強(qiáng)的主體來以有效地加以實(shí)施，其效果都會大打折扣。而根據(jù)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和組織體系特點(diǎn)，各級黨委（黨組）的主要負(fù)責(zé)人是推動全面從嚴(yán)治黨各項工作得到有效落實(shí)的最直接的責(zé)任主體。主體責(zé)任不落實(shí)，全面從嚴(yán)治黨的各項要求就只能停留口號上，全面從嚴(yán)治黨在貫徹落實(shí)“四個全面”戰(zhàn)略布局中的基礎(chǔ)性地位也無法得到保證。所以，抓主體責(zé)任，這是全面從嚴(yán)治黨各項工作的“綱”，抓住了這個“綱”，其他問題才能迎刃而解。
落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，關(guān)鍵是要制度化，要形成長效機(jī)制，但目前中央并未出臺系統(tǒng)性的履行辦法，這就需要制度創(chuàng)新。當(dāng)下全國各地做法不一，有的地方圍繞著全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的落實(shí)出臺一些實(shí)施辦法，例如，《河南省信陽市全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任進(jìn)支部工作實(shí)施方案》、《中共貴州省煙草專賣局黨組關(guān)于落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的實(shí)施意見》(黔煙黨〔2016〕43號)等等；有的地方出臺了與落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任相關(guān)的規(guī)范性文件，但由于缺少具體的操作措施而使得這些規(guī)范性文件無法在實(shí)踐中有效實(shí)施。
在具體落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任方面，值得關(guān)注的是深圳市光明區(qū)委在這一領(lǐng)域所作的制度創(chuàng)新嘗試，其中的經(jīng)驗，特別是與科研單位合作起草落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任實(shí)施辦法的做法值得從理論上加以總結(jié)。2018年初,深圳市光明區(qū)委研究決定，要在全區(qū)范圍內(nèi)把全面從嚴(yán)治黨工作落實(shí)到位，具體工作從抓主體責(zé)任入手，并通過制定規(guī)范性文件的方式來進(jìn)行制度創(chuàng)新，推動全面從嚴(yán)治黨工作在基層落實(shí)落地。2018年8月23日，在廣東省和深圳市紀(jì)委和光明區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)的支持和見證下，光明區(qū)紀(jì)委監(jiān)委與中國社科院法學(xué)所國際法所簽署協(xié)議，合作研究制定光明區(qū)落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任實(shí)施辦法，并將課題列為市紀(jì)委監(jiān)委系統(tǒng)2019年度重點(diǎn)改革創(chuàng)新課題，區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)將課題作為書記項目，親自部署抓落實(shí)，2018年5月底在課題組提交的實(shí)施辦法專家建議稿的基礎(chǔ)上，深圳市光明區(qū)委在認(rèn)真調(diào)研和廣泛聽取各界意見的基礎(chǔ)上，審議通過了《中共深圳市光明區(qū)委落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任實(shí)施辦法（試行）》，并于6月19日在北京正式向社會公眾發(fā)布，產(chǎn)生了廣泛的社會影響。
《中共深圳市光明區(qū)委落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任實(shí)施辦法（試行）》（以下簡稱《實(shí)施辦法（試行）》）在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任方面有很多制度創(chuàng)新，突出的特點(diǎn)一是讓全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任落到最基層的黨組織，使得全面從嚴(yán)治黨工作扎根于基層，夯實(shí)了黨建的社會基礎(chǔ)；二是把全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任分解細(xì)化到日常工作中的每一個細(xì)節(jié)和環(huán)節(jié)，保證了責(zé)任落地，問責(zé)精準(zhǔn)。具體說，《實(shí)施辦法（試行）》在精準(zhǔn)界定全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任中的“主體”范圍、細(xì)化責(zé)任事項以及責(zé)任評估機(jī)制方面都存在可圈可點(diǎn)的地方。
準(zhǔn)確界定“主體責(zé)任”中“主體”范圍
在起草《實(shí)施辦法（試行）》過程中，首先遇到的難題就是如何界定全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任中的“主體”范圍，因為這是《實(shí)施辦法（試行）》的核心，也是全面從嚴(yán)治黨能夠落到實(shí)處的重中之重。課題組在深圳市光明區(qū)全區(qū)范圍內(nèi)從上到下，在各級黨組織中進(jìn)行了深入調(diào)研，最后采取了“三分法”的立法思路，即根據(jù)深圳市光明區(qū)的黨組織分布的具體情況，將所有的全面從嚴(yán)治黨主體分為三類：一類是光明區(qū)駐區(qū)單位黨組織；二類是光明區(qū)區(qū)委各部門、區(qū)直單位、區(qū)屬企業(yè)黨組織；三類是光明區(qū)各街道黨工委。并且根據(jù)上述“三分法”，又單獨(dú)制定了三類主體不同的全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)。
列出了全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任中不同主體的責(zé)任事項范圍
目前，對于如何在制度給出詳細(xì)的主體責(zé)任的責(zé)任事項范圍，全國各地做法不一。例如，重慶市劃定24項責(zé)任清單，廣東省列出了3個方面共60項責(zé)任清單等等。從已有的主體責(zé)任清單來看，有些責(zé)任清單仍然存在著照抄照搬上級文件、未能聯(lián)系本地區(qū)實(shí)際的不足；也有些責(zé)任清單未能按照責(zé)任主體的單位性質(zhì)加以區(qū)分，過于泛泛，缺乏針對性，也不夠細(xì)化。從邏輯上來看，責(zé)任之間的邏輯關(guān)聯(lián)、問責(zé)中的因果關(guān)系、追責(zé)與容錯的界限等等，都需要在法理上進(jìn)一步澄清。《實(shí)施辦法（試行）》最后采取了以不同主體來確定責(zé)任范圍的思路，分別細(xì)化了光明區(qū)駐區(qū)單位黨組織，光明區(qū)區(qū)委各部門、區(qū)直單位、區(qū)屬企業(yè)黨組織以及光明區(qū)各街道黨工委三類責(zé)任主體36項、33項、32項評價指標(biāo)。三類責(zé)任主體的責(zé)任事項既有共同點(diǎn)，也有針對主體自身特點(diǎn)所涉及的特定的責(zé)任要求，體現(xiàn)了全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的具體性、可行性。
確立了比較實(shí)用可行的主體責(zé)任落實(shí)考評機(jī)制
該《實(shí)施辦法（試行）》在科學(xué)界定主體責(zé)任中的主體范圍和責(zé)任事項的基礎(chǔ)上，建立了符合深圳市光明區(qū)全面從嚴(yán)治黨工作實(shí)際的主體責(zé)任落實(shí)和考評機(jī)制，其制度創(chuàng)新措施的意義值得肯定和應(yīng)當(dāng)給予必要的關(guān)注。
明確責(zé)任內(nèi)容，細(xì)化主體責(zé)任清單。通過對習(xí)近平總書記重要指示精神、各類黨內(nèi)規(guī)范性文件加以系統(tǒng)分析、歸納、整合，該《實(shí)施辦法（試行）》將主體責(zé)任的內(nèi)容劃分為政治建設(shè)、思想建設(shè)、組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)、制度建設(shè)六大建設(shè)責(zé)任。按照上述歸類，該《實(shí)施辦法（試行）》分別針對各街道、區(qū)直單位和區(qū)屬企業(yè)、駐區(qū)單位附有三套落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任的《指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)》，并各自細(xì)化了36項、33項、32項評價指標(biāo)。從考評對象的實(shí)際情況出發(fā)，每套《指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)》的評價指標(biāo)各有側(cè)重，每年根據(jù)實(shí)際情況動態(tài)調(diào)整。指標(biāo)的設(shè)計以問題為導(dǎo)向，匯總了區(qū)紀(jì)委監(jiān)委、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法等部門的工作要求。六大建設(shè)責(zé)任從宏觀著眼，強(qiáng)調(diào)原則性；《指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)》從微觀入手，強(qiáng)調(diào)可操作性和實(shí)效性。
強(qiáng)化可操作性，量化具體評價指標(biāo)。《指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)》采用100分制，其中的每項具體指標(biāo)都有各自的對應(yīng)分值；《指標(biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)》還設(shè)置了扣分情形、加分情形，力求獎懲分明。該《實(shí)施辦法》還具體規(guī)定了考評機(jī)構(gòu)、考評辦法等方面的具體操作、銜接內(nèi)容。區(qū)委成立考評領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)考評街道黨工委等黨組織以及領(lǐng)導(dǎo)干部，并指導(dǎo)全區(qū)考評工作。其他各級黨組織按照“下管一級”原則，負(fù)責(zé)下級黨組織以及領(lǐng)導(dǎo)干部的考評工作。普通黨員的考評由各黨支部或黨小組自行組織。該《實(shí)施辦法（試行）》按照總得分的不同，劃分了包括“合格”、“基本合格”、“不合格”在內(nèi)的不同的考評等次。
健全追責(zé)機(jī)制，合理問責(zé)科學(xué)容錯。該《實(shí)施辦法（試行）》將考評等次與黨組織的責(zé)任、干部的提拔任用聯(lián)系起來，并建立了相應(yīng)的考評復(fù)議機(jī)制。在追責(zé)過程中，該《實(shí)施辦法（試行）》堅持強(qiáng)化問責(zé)但也慎用問責(zé)，嚴(yán)格區(qū)別責(zé)任的不同情形，嚴(yán)格區(qū)分集體責(zé)任和個人責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。此外，對于在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任過程中受到惡意中傷、誣告陷害以及被惡意炒作和誹謗的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，該《實(shí)施辦法（試行）》提出要及時澄清正名、消除影響和顧慮。該《實(shí)施辦法（試行）》還建立了容錯糾錯機(jī)制，明確了容錯糾錯原則和具體的容錯內(nèi)容。堅持問責(zé)只是手段，盡責(zé)才是目的，為擔(dān)當(dāng)者擔(dān)當(dāng)，為負(fù)責(zé)者負(fù)責(zé)，以問責(zé)的實(shí)際成效推動廣大黨員領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)責(zé)、盡責(zé)。
創(chuàng)新工作方法，避免增加基層負(fù)擔(dān)。該《實(shí)施辦法（試行）》秉承著不增加基層負(fù)擔(dān)的原則，每年選取一定比例的黨組織進(jìn)行考評，實(shí)現(xiàn)一屆任期內(nèi)考評全覆蓋。當(dāng)年被巡察過的單位，原則上兩年內(nèi)不再對其開展落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任考評。該《實(shí)施辦法（試行）》還注重將其他管黨治黨的考核成果“平移”到全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任考評中，不重復(fù)考評。
《中共深圳市光明區(qū)委落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任實(shí)施辦法（試行）》在落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任方面作出很多制度創(chuàng)新，在全國范圍內(nèi)具有示范效應(yīng)?？偟膩碚f，要真正讓全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任制度化和落實(shí)到位，主要還是應(yīng)當(dāng)做好以下幾項工作：一是領(lǐng)導(dǎo)要重視，要親自抓，抓落實(shí)機(jī)構(gòu)，抓落實(shí)程序，抓落實(shí)效果；二是各級黨組織都有承擔(dān)主體責(zé)任的自覺性，不能事不關(guān)己高高掛起或者是走過場、流形式；三是全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任要規(guī)范化、制度化，必須要有一套科學(xué)合理的程序和機(jī)制加以保障；四是要加強(qiáng)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任落實(shí)的外部監(jiān)督，讓人民群眾來檢驗主體責(zé)任落實(shí)情況可能更加有效；五是要上下聯(lián)動，特別是要注重從基層抓起，要保證全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任落實(shí)“有根”，堅決摒棄各種形式主義的干擾。
（作者為中國社會科學(xué)院國際法研究所研究員）
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