王安德   山東省生態(tài)環(huán)境廳廳長

生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。生態(tài)環(huán)境領域的治理體系和治理能力是國家治理體系和治理能力現代化的有機組成部分。落實好關于“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”的重要指示，全方位推進經濟建設與生態(tài)環(huán)境協調發(fā)展，推進生態(tài)文明建設，已成為當前經濟高質量發(fā)展迫切需要解決的關鍵問題。

系統構建生態(tài)環(huán)境治理體系的意義

“生態(tài)環(huán)境是關系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關系民生的重大社會問題”。構建生態(tài)環(huán)境治理體系就是更好地動員各方力量，加快解決這個重大政治問題和重大社會問題，實現保護生態(tài)環(huán)境、推進綠色發(fā)展、建設美麗中國的有機統一，為實現中華民族偉大復興的中國夢奠定基礎。

構建生態(tài)環(huán)境治理體系是推進生態(tài)文明建設的需要。在“五位一體”總體布局中把生態(tài)文明建設作為其中一位，在新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略中把堅持人與自然和諧共生作為其中一條基本方略，在新發(fā)展理念中把綠色作為其中一大理念，在三大攻堅戰(zhàn)中把污染防治作為其中一大攻堅戰(zhàn)。這“四個一”體現了我們黨對生態(tài)文明建設規(guī)律的把握，體現了生態(tài)文明建設在新時代黨和國家事業(yè)發(fā)展中的地位，體現了黨對建設生態(tài)文明的部署和要求。落實“四個一”總體部署，污染防治和環(huán)境治理是必須跨越的一道重要關口，這是一場大仗硬仗苦仗，只靠生態(tài)環(huán)境部門或者任何一個部門都難以完成歷史賦予的艱巨任務，必須在全黨全社會構建起科學的生態(tài)環(huán)境治理體系，全方位、全過程、全地域將生態(tài)文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設，系統推進，合力攻堅，方得始終。

構建生態(tài)環(huán)境治理體系是踐行黨的使命宗旨的需要。為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興，必須首先解決好人民群眾普遍關心的生態(tài)環(huán)境現實問題，讓人民群眾吃上放心的食品，喝上干凈的水，呼吸上新鮮的空氣。霧霾重重、污水橫流、垃圾圍城、生態(tài)破壞，北方地區(qū)整個冬季大部分時間基本處于污染狀態(tài)，人民群眾健康的生存環(huán)境都遭到了破壞，與我們的初心、使命和宗旨一定是背道而馳的。生態(tài)環(huán)境問題歸根結底是發(fā)展方式和生活方式問題，只有構建起生態(tài)環(huán)境治理體系，變“要我治理污染”為“我要治理污染”，“要我改善環(huán)境”為“我要改善環(huán)境”，堅持在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護法律、標準、制度、監(jiān)管體系的引領倒逼作用，促進落后產能退出和結構優(yōu)化調整，促進符合產業(yè)政策的企業(yè)達標排放和優(yōu)化布局，促進城鄉(xiāng)生態(tài)保護與破壞修復，促進發(fā)展方式、生活方式的綠色轉型，才能將黨的使命和宗旨真正落到實處。

構建生態(tài)環(huán)境治理體系是適應新時代社會主要矛盾轉化的需要。我國社會主要矛盾的轉化是關系全局的歷史性變化，對黨和國家工作提出了許多新要求。經過改革開放40多年的實踐，我國社會生產力水平總體上顯著提升，社會生產能力在很多方面進入世界前列。當前更加突出的問題是，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。人民群眾過去“盼溫飽”、現在“盼環(huán)保”，過去“求生存”、現在“求生態(tài)”，能否盡快解決生態(tài)環(huán)境問題，提供更多優(yōu)質的生態(tài)產品、更優(yōu)美的生產生活環(huán)境，關系到全面建成小康社會我們的第一個百年目標能否經得起人民認可和歷史檢驗。在這個問題上，算小賬、算近賬、算局部賬、算單一賬，都會因小失大、顧此失彼，甚至寅吃卯糧、急功近利，這都需要構建生態(tài)環(huán)境治理體系作保障。

構建生態(tài)環(huán)境治理體系當前存在的突出問題

治理責任不清。長期以來，實行單一化的政府主導的行政指令型生態(tài)環(huán)境治理模式，導致治理主體模糊、治理責任不清。政府層面：幾乎所有行政責任都靠生態(tài)環(huán)境部門行使，職能單一、手段單一，效果越來越小。各級生態(tài)環(huán)境部門的權責，縱向配置“倒金字塔”現象突出，越到基層，管理的對象越多越具體，但專業(yè)管理隊伍和管理能力反而越缺乏；未建立清晰地各職能部門橫向生態(tài)環(huán)境保護職責，未建立有效的協同與合作機制，權責不清、推諉扯皮，工作落實不到位。企業(yè)層面：企業(yè)治污主體責任意識不強，依賴政府監(jiān)管被動開展污染治理的情況普遍存在，導致企業(yè)缺少履責能力，無法實施環(huán)境精細化治理，治理效果不理想，形成惡性循環(huán)。偷排偷放、不運行治理設施、應付檢查和假治理、表面治理、敷衍治理花樣層出不窮，環(huán)境成本外部化問題沒有得到解決，導致“守法成本高違法成本低”的不公平競爭怪象。社會層面：社會治理力量薄弱，公眾不得不將環(huán)境治理的希望寄托在政府身上，加之缺少公眾參與環(huán)境治理的渠道和平臺，信息不對稱，進而造成了生態(tài)環(huán)境保護部門再努力，依然出現企業(yè)治污主動性不強、環(huán)境違法事件屢發(fā)、政府環(huán)境治理公信力不高的被動局面。

治理領域割裂。頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，偏重于污染的無害化治理，沒有從生產方式轉變、生活方式轉變的源頭和全過程預防污染，造成治不勝治、防不勝防的被動局面。偏重于環(huán)境行政執(zhí)法，沒有與公檢法形成有效聯動，震懾力不足，處罰偏輕，造成生態(tài)環(huán)境問題“摁下葫蘆起來瓢”。偏重于環(huán)境領域的治理，沒有從經濟領域建立起綠色發(fā)展的政策導向，造成經濟結構偏重、能源結構偏煤、交通結構偏公路和產業(yè)布局偏分散的結構性污染現狀，治理的難度空前。

治理機制不全。行政機制方面：重管理輕服務、重程序輕效果，系統有效的源頭嚴防、過程嚴控、后果嚴懲的機制改革仍滯后于生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設需要。市場機制方面：沒有形成反映生態(tài)服務和自然資源價值的機制體系，體現資源環(huán)境稀缺程度的要素價格體系以及體現公平效率的“污染付費”“保護得利”等機制，不健全、力度小、導向作用不充分。協商機制方面：政府、企業(yè)與社會公眾有效的溝通和協商未形成機制，公眾和輿論參與生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的機制不完善、不充分。

山東構建生態(tài)環(huán)境治理體系的思路和實踐

“構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，推進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現代化，是山東省委、省政府全面加強生態(tài)文明建設、推進高質量發(fā)展的重要舉措。

加強黨的領導，構建黨委政府黨政同責、職能部門一崗雙責、生態(tài)環(huán)境部門統一監(jiān)督管理的“主導”體系。

1.黨委、政府主要領導堅決擔負起生態(tài)文明建設的政治責任。結合山東省實際，將政府為主導改革為黨委政府黨政同責，突出加強黨的領導作用。山東省委、省政府主要領導同志對生態(tài)環(huán)境保護工作，親自謀劃、親自部署、親自調度，僅2018年，省委常委會會議、省政府常務會議就研究生態(tài)環(huán)境保護工作35次，省委、省政府主要負責同志作出批示128次、講話79次、督導調研27次，真正履行對本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護第一責任人的責任，帶領黨委政府對本行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境質量負總責。

2.系統謀劃落實生態(tài)環(huán)境治理的六大責任。生態(tài)環(huán)境治理體系各個環(huán)節(jié)，涉及6個大的方面，必須逐一明確其責任，這是黨委政府為主導的基礎。一是企業(yè)要全面負起達標排放的主體責任，不能把責任外化給社會，外化給政府，外化給生態(tài)環(huán)境。二是在企業(yè)全面達標排放的基礎上，黨委、政府必須落實轄區(qū)內環(huán)境保護“黨政同責”責任，確保轄區(qū)環(huán)境質量持續(xù)改善，滿足國家目標要求。人大及其常委會把生態(tài)文明建設作為重點工作領域，積極開展執(zhí)法檢查，定期聽取并審議同級政府生態(tài)環(huán)境工作情況報告。三是各級職能部門必須落實“管發(fā)展就要管環(huán)保、管生產就要管環(huán)保、管行業(yè)就要管環(huán)保”的一崗雙責責任，誰的孩子誰抱，使各部門守土有責，分工協作，共同發(fā)力。四是生態(tài)環(huán)境部門要依法對生態(tài)環(huán)境保護工作實施統一監(jiān)督管理，及時處理市場主體的違法違規(guī)行為，督促黨委政府及其組成部門履職盡責。五是群團組織和社會組織要在促進生態(tài)意識提高、凝聚全社會共識上負起責任，持續(xù)發(fā)力。六是打造平臺，通過創(chuàng)建綠色學校、綠色家庭、綠色社區(qū)、節(jié)約型機關和開展綠色出行等行動，吸引廣大群眾自覺參加生態(tài)環(huán)境保護工作，使其既做參與者，又做監(jiān)督者，形成全社會共同參與、共同監(jiān)督的合力。

將落實生態(tài)環(huán)境保護的責任，納入全面從嚴治黨的重要內容，在全國率先出臺省級層面環(huán)境保護約談辦法，制定實施《山東省污染防治攻堅戰(zhàn)量化問責規(guī)定（試行）》，試行生態(tài)環(huán)境損害終身追責，不換思想就換人，不負責就問責，不擔當就挪位，不作為就撤職。2018年，全省各級紀檢監(jiān)察機關共查處生態(tài)環(huán)境保護責任問題304起，處理領導干部524人、處分216人，其中廳級以上干部23人。

3.改革完善生態(tài)環(huán)境治理體制機制。一是完善法治保障。加快生態(tài)環(huán)境領域立法，先后修正或修訂山東省環(huán)境保護條例、水污染防治條例、大氣污染防治條例、海洋環(huán)境保護條例、地質環(huán)境保護條例、機動車排氣污染防治條例、環(huán)境噪聲污染防治條例等多部地方性法規(guī)，全面清理廢止違反國家生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)的“土政策”，省直各部門和各市先后制修訂與生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護相關的政策法規(guī)、標準規(guī)范、制度方案等627份。二是實施新舊動能轉換。生態(tài)環(huán)境治理的成敗歸根結底取決于經濟的結構調整、優(yōu)化布局和發(fā)展方式轉變。山東以新舊動能轉換為總抓手，以“四減四增”為治本之策，加快破解制約高質量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境質量改善的結構性矛盾。國務院批準實施的《山東新舊動能轉換綜合試驗區(qū)建設總體方案》，著力培植壯大“十強”高新產業(yè)。省委、省政府印發(fā)實施的《山東省加強污染源頭防治，推進“四減四增”三年行動方案（2018—2020年）》，著力調整“四個結構”，首先實施了高端化工產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、先進鋼鐵制造產業(yè)基地發(fā)展規(guī)劃、七大高耗能行業(yè)高質量發(fā)展實施方案等，促進傳統行業(yè)提質增效。在上馬新項目的過程中，以區(qū)域污染物總量只減不增為標準，通過“上高壓低、上新壓舊、上大壓小、上整壓零”，陸續(xù)淘汰區(qū)域內落后產能和過剩產能，嚴防出現“新舊并存”或“新瓶裝舊酒”現象，切實從源頭減少污染。山東在日照鋼鐵精品基地建設中，實施了鋼鐵產能省域平衡，污染物總量市內平衡，確保在鋼鐵產能優(yōu)化整合過程中全省產能總量不增加，新產能落地的日照市污染物總量不增加，真正做到“騰籠換鳥”“新舊轉換”，取得了經濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的雙贏。三是健全生態(tài)補償機制。2014年，在全國率先建立了基于空氣質量改善的生態(tài)補償機制，后結合實際連續(xù)5次修改完善，起到了很好的激勵作用。在此基礎上，相繼實施了地表水環(huán)境質量、重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)生態(tài)補償機制，2018年省財政兌付各類生態(tài)補償資金19.02億元。設立了主要污染物排放調節(jié)資金，把環(huán)境治理成效與財政資金分配掛鉤，推動各地全面削減污染物排放總量，降低能耗強度，促進生產方式和生活方式轉變。四是培育普及生態(tài)文化。印發(fā)了《關于開展綠色創(chuàng)建行動推動優(yōu)美生態(tài)環(huán)境建設的意見》，將綠色家庭、綠色學校、綠色社區(qū)、環(huán)境教育基地和齊魯環(huán)保小衛(wèi)士等各項綠色創(chuàng)建單項活動，統一納入“綠色創(chuàng)建行動”管理體系。連續(xù)創(chuàng)建了4批省級環(huán)境教育基地和7批省級綠色學校。蒙陰縣創(chuàng)建國家“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地。大力推動環(huán)保設施向公眾開放工作，2018年全省27家單位共組織開放活動612次，近2.5萬人參與。五是建立健全監(jiān)管機制。實行生態(tài)空間管控，2015年山東參照國家試點要求，先行開展了生態(tài)保護紅線劃定工作，成為全國第四個實現全域自然生態(tài)空間紅線管控的省份，劃定陸域和海洋生態(tài)保護紅線面積2.28萬平方公里。在完成濟南市“三線一單”國家試點工作的基礎上，2019年全省逐步建立全地域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系，約束各地嚴格按照資源環(huán)境稟賦和承載能力謀劃經濟社會發(fā)展。實行環(huán)保標準倒逼，系統構建了地方污染物排放標準體系，以逐步加嚴的污染排放標準引導企業(yè)采取綜合措施，突破治污瓶頸，初步實現行業(yè)排放標準與區(qū)域排放標準的對接。2003年以來，山東通過地方標準倒逼造紙等傳統行業(yè)成功轉型升級，目前全省機制紙及紙板產量比2002年增加了2倍多，利稅增加了近4倍，而COD排放量卻減少了88.2%，總體水平領先國內同行業(yè)發(fā)展水平。實行三位一體綜合監(jiān)管，統籌推進生態(tài)環(huán)境領域垂直管理改革、生態(tài)環(huán)境系統機構改革和生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革，設立6個區(qū)域督察辦公室，組建了省生態(tài)環(huán)境廳執(zhí)法局，初步建立了駐區(qū)環(huán)境監(jiān)管、定期環(huán)保督察和“雙隨機一公開”執(zhí)法相結合的三位一體的督政與督企監(jiān)督機制。強化環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接，建立了溝通協調機制。

加強監(jiān)管與服務，構建企業(yè)主動治污的“主體”體系。

1.深化審批服務。山東下放了55.2%的省級環(huán)評審批權限，同時賦予濟南、青島、煙臺、臨沂等市與省級同等的環(huán)評審批權限，省廳審批項目由2015年的200多個下降到30個左右。實行承諾備案制，2018年全省生態(tài)環(huán)境部門共備案133251個項目，占全省環(huán)評項目的80.1%。同時，對符合要求的建設項目，豁免或簡化了環(huán)評要求。改革危險廢物審批方式，定期發(fā)布投資引導性公告，充分發(fā)揮市場機制作用，引導社會資本有針對性地投入危險廢物處置項目建設，盡快形成與區(qū)域內危險廢物產生量、種類相匹配的處理能力。

2.實施排污許可制。以排污許可證為核心，完善企業(yè)環(huán)境監(jiān)管制度體系，實行企業(yè)污染治理自我申報、自我治理、自我管理、自我監(jiān)測、自我公開、自我承諾，自覺接受全社會監(jiān)督，全面落實排污者主體責任。在日常環(huán)境監(jiān)管和各類執(zhí)法、督察、檢查中，不再多頭監(jiān)管、重復監(jiān)管，只重點監(jiān)管企業(yè)的持證排污、依證排污情況，對違法者嚴懲重罰，倒逼主體責任落實。

3.健全落實企業(yè)主體責任的市場引導機制。建立企業(yè)環(huán)境信用評價機制。出臺了《山東省企業(yè)環(huán)境信用評價辦法》，將企業(yè)履行環(huán)保法定義務和社會責任情況納入社會信用體系并主動公開，約束和懲戒企業(yè)環(huán)境失信行為。探索完善環(huán)境污染責任保險制度。開展了環(huán)境污染責任保險試點，推動涉重金屬、化工等環(huán)境高風險企業(yè)投保環(huán)境污染責任保險，探索在環(huán)境高風險企業(yè)建立環(huán)境污染強制責任保險制度。健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。在全國7個試點省市率先出臺了關于辦理省政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償案件若干問題的意見，印發(fā)了全國首個省級生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理辦法，出臺《山東省生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案》，篩選9起案例啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償工作，已到位賠償資金4000萬元。

加強平臺建設，構建社會組織和公眾的“共同參與”體系。

1.創(chuàng)新公眾監(jiān)督機制。借鑒中央環(huán)保督察的好做法，設立省級環(huán)保督察熱線，把中央環(huán)保督察期間群眾環(huán)境訴求解決機制常態(tài)化，形成永不落幕的環(huán)保大督察、永不停歇的環(huán)保大整改。實施有獎舉報，暢通信訪舉報渠道，用好微信、電話、網站、信函等各類手段，鼓勵人民群眾用最簡便易行的方式反映環(huán)境訴求，建立環(huán)境信訪輿情執(zhí)法聯動機制，確保問題整改到位。

2.拓寬公眾參與渠道。充分發(fā)揮群團組織和社會組織作用，2017年，首次聯合省總工會、團省委、省婦聯、省人力資源保障廳、省青年志愿者協會舉辦環(huán)境應急實兵演練暨監(jiān)察監(jiān)測技術大比武。實施了“曬企業(yè)治污、曬環(huán)保監(jiān)管”的“山東雙曬”活動、“環(huán)境監(jiān)測開放日”、污染“隨手拍”系列活動。在全國率先建立排污口環(huán)境信息公開機制，為公眾更好地了解、支持、參與生態(tài)環(huán)境保護，搭建了良好的平臺，獲得了年度環(huán)境保護“綠坐標”制度創(chuàng)新獎。

3.建設環(huán)保新媒體矩陣。開發(fā)山東環(huán)境APP，主動給有關省領導和市委、市政府主要負責同志安裝，并方便群眾從網站下載，及時推送環(huán)境信息。利用“互聯網+”，把“一網三微”政務新媒體打造成了權威信息的發(fā)布平臺、與網民互動交流的溝通平臺、宣傳教育的科普平臺和環(huán)境輿情監(jiān)控的引導陣地。“@山東環(huán)境”連續(xù)4年位居“全國十大環(huán)保系統微博”榜首。山東環(huán)境微信公眾平臺訂閱用戶達42637人。

“綠水青山就是金山銀山”，山東初步構建的生態(tài)環(huán)境治理體系，極大地提升了生態(tài)環(huán)境治理能力，改善了大氣和水環(huán)境質量，促進了經濟建設與生態(tài)環(huán)境的協調發(fā)展，取得了多贏的社會效果。