習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，在全面建成小康社會的決勝階段，“要堅決打好防范化解重大風(fēng)險、精準(zhǔn)脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認(rèn)可、經(jīng)得起歷史檢驗”。改革開放以來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，為解決發(fā)展進(jìn)程中城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程建設(shè)和公益事業(yè)等方面的資金缺口問題，各級地方政府不得不借助多方面多渠道籌措資金進(jìn)行發(fā)展，其中，政府債務(wù)舉借是最主要的形式。

實踐證明，政府適度舉借對緩解地方財政壓力、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展具有不可忽視的積極作用。從目前來看，我國地方政府債務(wù)居高不下，盡管在中央和地方一系列舉措的規(guī)范和約束下，債務(wù)總體風(fēng)險處于可控范圍內(nèi)，但增速依然較快。這一現(xiàn)象引起國內(nèi)理論界和實務(wù)界的高度關(guān)注，一些專家學(xué)者更將其視為目前我國經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域最大的“灰犀牛”風(fēng)險隱患，并圍繞地方政府債務(wù)監(jiān)管與風(fēng)險防范和化解展開了大量研究。但是，這些研究多選取經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市為研究對象，對于中小城市政府債務(wù)問題的探討則明顯欠缺。事實上，截至2017年底，中小城市在我國294個地級市中占比超過60%，眾多縣級市也多為中小城市。近年來，在國家積極鼓勵并促進(jìn)中小城市加快發(fā)展的背景下，為了進(jìn)一步加強(qiáng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、擴(kuò)大和優(yōu)化公共服務(wù)供給，中小城市往往通過多渠道舉借債務(wù)的方式來為城市建設(shè)發(fā)展籌措資金，但事實上，很多中小城市的管理經(jīng)驗和技術(shù)水平遠(yuǎn)不如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這在一定程度上增加了其政府的債務(wù)風(fēng)險。

因此，客觀認(rèn)識中小城市政府債務(wù)風(fēng)險形成的影響因素和作用機(jī)理，探索防范和化解中小城市政府債務(wù)風(fēng)險的有效路徑，對促進(jìn)未來我國城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行具有重要意義，更是防范重大風(fēng)險、決勝全面建成小康社會的應(yīng)有之義。

文獻(xiàn)回顧

“他山之石，可以攻玉。”國外關(guān)于地方政府債務(wù)的研究可追溯至古典學(xué)派的舉借債務(wù)無貢獻(xiàn)論，如亞當(dāng)•斯密（1776）的政府債務(wù)非生產(chǎn)性理論和大衛(wèi)•李嘉圖（1817）的等價理論，均不贊成政府舉借債務(wù)，認(rèn)為政府借債不會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展且存在風(fēng)險。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，凱恩斯（1936）、漢森（1941）、克萊因（1950）等人通過深入研究，基本達(dá)成了“政府債務(wù)有益于經(jīng)濟(jì)增長”的共識。此后也有許多研究者指出，在中央政府不能給予足夠財力支持的情況下，地方政府為了滿足自身關(guān)于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的融資需求而舉借債務(wù)的做法是合理的、有效率的；同時，這一舉措對增加就業(yè)機(jī)會、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也具有積極影響（Hyman，1970；Wong & Bhattasli，1972；Ebel & Yilmaz，2002）。

但與此同時，歐美等發(fā)達(dá)國家接連出現(xiàn)的政府債務(wù)違約風(fēng)波使研究者們將目光投向地方政府負(fù)債規(guī)模及其風(fēng)險管控，國家層面也開始相應(yīng)地建立起法律約束下的嚴(yán)格的債務(wù)管理制度。相關(guān)研究可以分為兩個方面：其一是以實證研究為主，涉及人口、經(jīng)濟(jì)、政治、制度等各個層面，研究各種因素與地方政府債務(wù)規(guī)模的相關(guān)性，為客觀認(rèn)識地方政府債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險的形成提供了理論依據(jù)；其二則是對債務(wù)風(fēng)險評估、規(guī)模控制提出規(guī)范性建議及制度安排，如Ter-Minassian&Craig（1997）在對世界上53個國家的地方政府債務(wù)管理與控制情況進(jìn)行系統(tǒng)分析后，將地方政府債務(wù)管理模式分為市場約束型、合作協(xié)調(diào)型、規(guī)則基準(zhǔn)型和直接管控型四種類型，這種地方政府債務(wù)管理模式的劃分與特征界定，長期以來為世界各國的地方政府債務(wù)管理所參考和借鑒。

國內(nèi)對地方政府債務(wù)及風(fēng)險的研究起步較晚，20世紀(jì)90年代后期地方政府債務(wù)規(guī)模的急劇增長使得相關(guān)問題開始受到學(xué)界的關(guān)注；在2008年次貸危機(jī)的影響下，地方政府債務(wù)風(fēng)險不斷累積，圍繞地方政府債務(wù)與風(fēng)險監(jiān)管的研究也開始大量涌現(xiàn)。其中，地方政府債務(wù)規(guī)模的統(tǒng)計測算、擴(kuò)張原因分析，以及地方政府債務(wù)風(fēng)險的內(nèi)涵和特征等方面的研究取得了較為豐碩的成果；近年來，隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，以及國家對規(guī)范地方政府舉債行為、防范化解債務(wù)風(fēng)險這一問題的高度重視，關(guān)于地方政府債務(wù)的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)、債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管與防范的研究日益豐富。

在剖析地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系層面，大量研究覆蓋了地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民消費(fèi)、就業(yè)、居民幸福感、社會事務(wù)管理、環(huán)境保護(hù)及腐敗等各個方面的關(guān)系與影響（毛捷、曹婧，2019），充分突顯出地方政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)社會的緊密關(guān)聯(lián)及債務(wù)風(fēng)險管控的必要性；而關(guān)于地方政府債務(wù)風(fēng)險監(jiān)管與防范的對策建議的研究則更具有系統(tǒng)性，包括規(guī)范地方政府舉債行為、建立專業(yè)化透明化的地方政府債務(wù)管理體系、建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，以及從根本上轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化財政分權(quán)等。

總體來看，國內(nèi)外既有研究立足于不同國情和財政制度，關(guān)注并回應(yīng)了地方政府債務(wù)及風(fēng)險管控不同側(cè)面和維度的問題，但相關(guān)研究的針對性明顯不足。比如，對地方政府債務(wù)問題的宏觀闡述，無法有效解釋并應(yīng)用于某一具體城市地方政府債務(wù)的形成及風(fēng)險防范；同時，部分視角相對聚焦的研究也多以整個省份或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市為關(guān)注對象，關(guān)于中小城市政府債務(wù)風(fēng)險及化解的專門研究可以說仍處于空白階段。因此，本文嘗試以中小城市為突破口，進(jìn)一步豐富地方政府債務(wù)相關(guān)問題研究，為中小城市經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展提供有益借鑒。

中小城市政府債務(wù)規(guī)模及風(fēng)險現(xiàn)狀

財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年末，全國各級地方政府債務(wù)余額為15.32萬億元，2017年末，該余額為16.47萬億元，而截至2018年12月，全國各級地方政府債務(wù)余額則達(dá)到18.39萬億元，呈現(xiàn)出快速增長趨勢。然而，這些數(shù)據(jù)也僅是納入地方政府預(yù)算的顯性債務(wù)額，其背后還有數(shù)額巨大的地方政府隱性債務(wù)。據(jù)估計，截至2017年底，各級地方政府隱性債務(wù)總額達(dá)到22.23萬億元（吉富星，2018）。值得注意的是，地方政府隱性債務(wù)獲取難度較大，且個別地方存在瞞報、漏報等現(xiàn)象，真實的地方政府隱性債務(wù)可能比這一數(shù)值更高。根據(jù)國家統(tǒng)計局和財政部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，2018年我國地方政府負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）約為20.42%，盡管當(dāng)前我國地方政府負(fù)債率遠(yuǎn)低于《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的60%的警戒線，債務(wù)風(fēng)險總體可控，但地方政府債務(wù)規(guī)模的持續(xù)增長引發(fā)社會各界關(guān)注并將其作為研判債務(wù)風(fēng)險可能性的主要誘因。

與此同時，我國地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)明顯的層級分布差異，國家審計署2013年發(fā)布的數(shù)據(jù)對此予以清楚印證（如表1），各級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模從大到小依次為市級、縣級、省級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府或有債務(wù)的總體規(guī)模從大到小依次為省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此外，根據(jù)2015年的調(diào)研數(shù)據(jù)，我國有100多個市級、400多個縣級政府債務(wù)率超過100%（辜勝阻、韓龍艷、吳永斌，2017），而歸屬于市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府的城投債規(guī)模達(dá)到3.6萬億元，占城投債債務(wù)存量的54%，已超過省及省會城市發(fā)行的城投債規(guī)模（李揚(yáng)，2017）。

由此，中小城市作為在市、縣級及以下級別城市中占比最大的主體部分，其政府債務(wù)規(guī)模之龐大可見一斑，而其中財政基礎(chǔ)相對薄弱、政府與市場職能邊界模糊、事權(quán)劃分不清晰的中小城市，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、承擔(dān)巨大城市建設(shè)和民生改善任務(wù)的過程中，往往更易面臨財政收入難抵支出的困境，成為地方政府債務(wù)風(fēng)險的主要潛伏區(qū)。

中小城市政府債務(wù)風(fēng)險的影響因素及形成機(jī)理

中小城市政府債務(wù)風(fēng)險的影響因素

中小城市政府債務(wù)風(fēng)險的積聚是在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略宏觀引導(dǎo)，以及中小城市特殊的城市定位和發(fā)展需求的影響下，政府內(nèi)外部多重主客觀因素相互交織、共同作用的結(jié)果。

經(jīng)濟(jì)目標(biāo)因素：追求經(jīng)濟(jì)增長驅(qū)動債務(wù)舉借。經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的要求在短期內(nèi)是促進(jìn)政府債務(wù)增長的主要原因（鄭波、戴鴻麗，2018）。在我國，地方政府擔(dān)負(fù)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主要職能，并在市場經(jīng)濟(jì)體制尚未發(fā)展完善的情況下直接參與經(jīng)濟(jì)活動，以大范圍的政府投資帶動地方經(jīng)濟(jì)增長。政府性投資雖然在一定程度上能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的快速增長，但當(dāng)其增速長期高于財政收入增速時，可能會加大中小城市的政府債務(wù)風(fēng)險。相較于人口、公共資源集中，產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚的大城市，中小城市要突破自身發(fā)展瓶頸，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中謀求生機(jī)，往往更會通過政府投融資的方式推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)。

中小城市發(fā)展經(jīng)濟(jì)必然依托其區(qū)位、資源等優(yōu)勢，積極推動貿(mào)易區(qū)、高新區(qū)、公路大橋等各類大型經(jīng)濟(jì)項目的開發(fā)建設(shè)；同時，城市發(fā)展需要營造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，而這離不開城市基礎(chǔ)設(shè)施及其他配套設(shè)施的建設(shè)；此外，保障和改善民生是地方政府的重要職能，相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市而言，中小城市民生工程的剛性需求和支出更為巨大，教育、醫(yī)療、社會保障等領(lǐng)域的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品都有待提升和完善。在這種發(fā)展情景下，單一的財政扶持遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了中小城市的發(fā)展資金需求，地方政府只能通過大規(guī)模舉借債務(wù)以獲得發(fā)展資金、彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金的不足，但這也埋下了巨大的債務(wù)風(fēng)險隱患。

財政體制因素：財政負(fù)擔(dān)促使債務(wù)危機(jī)形成。分稅制改革曾是我國稅制改革的里程碑。通過分稅制改革，中央財政獲得穩(wěn)定的稅收來源，國家集中財力辦成了許多大事；地方政府也在分稅制激勵下大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會面貌的改變。但是，分稅制雖然對中央與地方財權(quán)進(jìn)行了明確劃分，卻并未對事責(zé)作出有效界定。行政層級相對較低的中小城市地方政府往往財權(quán)較弱，在財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小、分配不規(guī)范等情況下更易陷入財政困境。與此同時，在國家穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重大政策引導(dǎo)下，基層的中小城市政府幾乎“包攬”了本該由中央與地方、政府與市場共同承擔(dān)的職責(zé)，如提供多種公共物品與服務(wù)、發(fā)展市政建設(shè)、促進(jìn)綠色發(fā)展并兼顧地方經(jīng)濟(jì)增長等，這些工程往往需要大量建設(shè)資金投入且資金回報率通常較低。

這種財權(quán)與事權(quán)的不匹配，使得地方政府收入與支出之間的缺口越來越大，很多中小城市特別是縣一級及以下中小城市的地方政府，不得不通過借債來維持支出，主要表現(xiàn)為對銀行貸款的過度依賴以及由政府擔(dān)保而形成的巨額債務(wù)，不僅使得其自身的債務(wù)規(guī)模迅速擴(kuò)張，還極易引發(fā)政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險并將風(fēng)險轉(zhuǎn)移至金融領(lǐng)域。此外，由于相關(guān)政策法規(guī)落實不到位，中小城市政府外部及自身的債務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全、監(jiān)管不到位等，使得中小城市政府出于短期內(nèi)獲得大量發(fā)展資金的渴望而忽視自身償還能力，甚至不惜觸碰法律法規(guī)的紅線，在債務(wù)舉借和資金使用過程中出現(xiàn)了各種違法違規(guī)行為，進(jìn)而成為債務(wù)風(fēng)險加大的重要誘因。

政治激勵因素：謀求政治利益加劇負(fù)債沖動。政治考核的目標(biāo)也是影響包括中小城市在內(nèi)的地方政府確定發(fā)展戰(zhàn)略、決定是否采取舉債行為的重要因素。我國長期以來實行的政治考核制度，以GDP增速作為衡量城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展及領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力的核心指標(biāo)，同時，對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的考核往往來自上級政府，而非由當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行評定。這種干部的個人利益和職業(yè)升遷與經(jīng)濟(jì)性競爭相掛勾的政績觀，進(jìn)一步刺激了中小城市政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)烈意愿，以期在眾多城市的競爭發(fā)展中脫穎而出，為領(lǐng)導(dǎo)干部晉升謀求機(jī)遇和平臺。由此，中小城市政府不斷舉債與投資的動機(jī)和主動性更加深化。

為追求顯赫政績，在缺乏地方發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃及債務(wù)風(fēng)險可能性的慎重考量下，中小城市政府可能選擇舉借債務(wù)并大力投資短期內(nèi)對拉動GDP增長效果顯著的大型工程項目。另外，債務(wù)舉借的權(quán)責(zé)期限錯配問題使中小城市政府舉債行為無法得到有效約束，導(dǎo)致政府負(fù)債加劇。具體來說，地方政府官員的任期通常為3至5年，而債務(wù)期限一般在5年以上，由此便形成了“擊鼓傳花”式的償債責(zé)任傳遞模式；又如，融資風(fēng)險暴露周期與領(lǐng)導(dǎo)干部任期的不匹配，使得其在風(fēng)險暴露時已無須承擔(dān)決策失誤的后果，這又在一定程度上刺激了部分領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)的短期融資行為。綜上所述，不科學(xué)的政績考核模式成為促使中小城市地方政府舉債的客觀因素，并阻礙著政府舉借債務(wù)行為的規(guī)范和風(fēng)險防范意識的形成。

政府意識因素：風(fēng)險意識不足加重債務(wù)負(fù)擔(dān)。無論是出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展目的還是出于政績考核激勵而進(jìn)行大規(guī)模債務(wù)舉借；亦或是因市場化改革不徹底導(dǎo)致政府與市場邊界不清，使地方政府在城市的經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)中承擔(dān)過多的直接參與責(zé)任，進(jìn)而導(dǎo)致中小城市政府債務(wù)規(guī)模的不合理擴(kuò)張以及債務(wù)風(fēng)險的積聚，歸根結(jié)底，還是歸咎于部分中小城市政府領(lǐng)導(dǎo)干部債務(wù)風(fēng)險意識的缺乏。

風(fēng)險意識不足，一方面，一些中小城市政府在未能實事求是衡量未來償債能力的前提下，盲目舉借債務(wù)；同時，債務(wù)舉借不透明、違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為也時有發(fā)生，特別是縣級城市政府對被擔(dān)保方的營運(yùn)能力、管理能力和償債能力等方面缺乏充分調(diào)查與了解，一旦被擔(dān)保單位的項目工程出現(xiàn)經(jīng)營虧損、難以為繼時，政府也必然承擔(dān)相應(yīng)的連帶償還責(zé)任，不僅會加重政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，而且也會嚴(yán)重?fù)p害政府信用。另一方面，風(fēng)險意識不足也嚴(yán)重阻礙中小城市政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制的建立和完善，致使債務(wù)風(fēng)險預(yù)警明顯缺失。目前，少數(shù)城市建立的債務(wù)風(fēng)險評價和預(yù)警體制機(jī)制測度指標(biāo)過于單一，尚未形成系統(tǒng)性的預(yù)警指標(biāo)體系；有的體制機(jī)制只是對西方國家經(jīng)驗的照搬照用，在我國地方政府債務(wù)實際語境下實操性不強(qiáng)。

中小城市政府債務(wù)風(fēng)險的形成機(jī)理

中小城市政府舉債行為及債務(wù)風(fēng)險的形成，不僅取決于本地政府在各種主客觀因素影響下的債務(wù)水平，還取決于與其他城市或地區(qū)之間的競爭關(guān)系。在債務(wù)規(guī)模限制和風(fēng)險管控不到位的情況下，城市或地區(qū)間的競爭關(guān)系會刺激中小城市為追求自身發(fā)展利益最大化競相擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模；這種惡性循環(huán)競爭為債務(wù)風(fēng)險的形成甚至爆發(fā)提供了契機(jī)，若無法及時有效化解，債務(wù)風(fēng)險會進(jìn)一步在政府部門間擴(kuò)散、蔓延，最終演變?yōu)橄到y(tǒng)性風(fēng)險（沈麗等，2019）。就這一點(diǎn)來看，如果某些城市率先以積極理性的政策規(guī)范舉債行為、防范債務(wù)風(fēng)險，則能夠?qū)ζ渌胤秸a(chǎn)生正面影響，進(jìn)而為債務(wù)風(fēng)險的跨區(qū)域協(xié)同治理創(chuàng)造有利條件。

中小城市政府債務(wù)風(fēng)險形成的作用機(jī)理并不是簡單的單一城市政府范圍內(nèi)的債務(wù)問題，而是一個涉及多個城市或地區(qū)以及多種因素相互作用的動態(tài)復(fù)雜過程。結(jié)合前文所述，筆者描繪出完整的中小城市政府債務(wù)風(fēng)險形成機(jī)理，如圖1所示，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、財政體制、政治激勵等客觀因素與政府債務(wù)風(fēng)險意識等主觀因素共同影響著中小城市政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張和債務(wù)風(fēng)險的形成，政府間的不當(dāng)競爭關(guān)系則會進(jìn)一步加深債務(wù)風(fēng)險的危害程度和現(xiàn)實走向。

有效化解中小城市政府債務(wù)風(fēng)險的路徑選擇

針對重大風(fēng)險的防范化解，習(xí)近平總書記曾提出明確要求：“既要有防范風(fēng)險的先手，也要有應(yīng)對和化解風(fēng)險挑戰(zhàn)的高招”。為此，有效化解當(dāng)前中小城市政府債務(wù)風(fēng)險，必須堅持問題導(dǎo)向，從中小城市政府債務(wù)風(fēng)險的成因及形成過程入手，加快財政和行政體制改革，完善市場機(jī)制，構(gòu)建政府債務(wù)法治化管理體系和監(jiān)督體系，同時設(shè)立科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險防范預(yù)警和處置化解機(jī)制，形成中小城市政府債務(wù)風(fēng)險防范與化解的“閉環(huán)”體系，積極穩(wěn)妥地消解債務(wù)風(fēng)險為中小城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的沖擊和挑戰(zhàn)，促進(jìn)中小城市高質(zhì)量發(fā)展。

深化財政體制改革，優(yōu)化中小城市政府事權(quán)財權(quán)配置

控制和縮減中小城市政府債務(wù)規(guī)模，首先要從根本上深化財政體制改革，加快健全現(xiàn)代財政制度，明確中央與地方的財政關(guān)系，對包括中小城市在內(nèi)的地方政府的財權(quán)與事權(quán)進(jìn)行合理配置，通過財權(quán)下放和事權(quán)上收等方式緩解中小城市特別是縣一級及以下中小城市政府的財政壓力，以及由此產(chǎn)生的舉債沖動；其次，建立科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付體系，在兼顧公平的原則下，結(jié)合中小城市普遍存在的財政基礎(chǔ)相對薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力相對較弱的實際情況，適當(dāng)調(diào)整轉(zhuǎn)移支付基數(shù)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，有側(cè)重地調(diào)整擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付比例和專項轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，增加稅收返還比例，為中小城市政府增加可用財力創(chuàng)造有效渠道，提高其償債能力；此外，健全地方稅體系，通過完善房產(chǎn)稅、資源稅等地方稅主體稅種，增加中小城市地方政府的財政收入，增強(qiáng)其發(fā)展經(jīng)濟(jì)、建設(shè)市政基礎(chǔ)設(shè)施、改善公共服務(wù)的信心。

加快轉(zhuǎn)變中小城市政府職能，理順政府與市場的關(guān)系

財政支出過高、負(fù)債沉重一定程度上是由中小城市政府自身職能定位不清晰，過多干預(yù)甚至大范圍直接參與經(jīng)濟(jì)活動所致。因此，只有加快中小城市政府職能的轉(zhuǎn)變，理順政府與市場的關(guān)系和邊界，使政府的角色從主導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過渡到為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境、維護(hù)社會的公平與和諧，才能促進(jìn)市場機(jī)制在資源配置中充分發(fā)揮作用，將政府從債務(wù)風(fēng)險的漩渦中抽離出來。

一方面，明確市場經(jīng)濟(jì)條件下中小城市政府的經(jīng)濟(jì)活動范圍，堅持“有所不為”，市場力量能夠解決的問題全部交由市場，實質(zhì)性地減少因政府過度介入及越位投融資而造成的債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張。另一方面，把握政府“有所為”的界限，依托中小城市發(fā)展?jié)摿?，努力營造公平競爭的市場氛圍，在投資主體多元化的社會背景下，鼓勵更多民間資本進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域；擔(dān)當(dāng)好公平公正的規(guī)則制定者和行業(yè)監(jiān)督者，為市場機(jī)制的高效、穩(wěn)定運(yùn)行保駕護(hù)航；通過規(guī)范民間資本的引入和運(yùn)作，在不增加政府債務(wù)增量并化解債務(wù)存量的基礎(chǔ)上，破解中小城市政府債務(wù)風(fēng)險難題；同時，各中小城市政府要以本地區(qū)公共主體的身份制定合理的公共政策，減少因城市間不必要的經(jīng)濟(jì)競爭埋下的債務(wù)風(fēng)險隱患，并探索區(qū)域范圍內(nèi)或同類型中小城市資源共享、協(xié)同創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展新模式。

構(gòu)建中小城市政府債務(wù)法治化管理體系和問責(zé)追查制度

無論是中小城市政府債務(wù)規(guī)模的快速擴(kuò)張，還是債務(wù)監(jiān)管失范、風(fēng)險累積，都與政績考核模式的局限性和唯GDP至上的政績觀密切相關(guān)，其背后的深層問題則是中小城市政府領(lǐng)導(dǎo)干部在謀求個人私利的過程中對公共利益的偏離，以及法治觀念、責(zé)任意識的弱化。

因此，要著力構(gòu)建中小城市政府債務(wù)法治化管理體系，以新《預(yù)算法》為依據(jù)，將中小城市政府債務(wù)管理及風(fēng)險防范納入法治化軌道，完善配套法律法規(guī)建設(shè)，推動政府債務(wù)管理合法化、規(guī)范化和透明化，特別是注重對隱性債務(wù)的依法管控；與此同時，通過完善政績考核模式，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，將反映政府負(fù)債情況的相關(guān)指標(biāo)納入政績考核指標(biāo)體系，盡可能防范中小城市政府盲目舉債、建設(shè)“政績工程”；建立切實有效的債務(wù)管理問責(zé)追查制度，明確債務(wù)舉借使用和償還的具體責(zé)任人，嚴(yán)厲查處違法違規(guī)舉債、提供擔(dān)保、惡意侵占、濫用債務(wù)資金等行為；同時，推動領(lǐng)導(dǎo)干部在任期間的債務(wù)情況專項審計與離任審計相結(jié)合，消除因償債責(zé)任不對等導(dǎo)致的不計后果的大肆舉債現(xiàn)象。

加強(qiáng)中小城市政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和處置化解機(jī)制建設(shè)

化解中小城市政府債務(wù)風(fēng)險，離不開統(tǒng)籌安排、行之有效的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和處置化解機(jī)制。加強(qiáng)中小城市政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機(jī)制和處置化解機(jī)制，能夠有效追蹤和監(jiān)測政府負(fù)債情況及風(fēng)險程度，在風(fēng)險形成初期就予以遏制；對已經(jīng)累積和顯現(xiàn)的風(fēng)險，則及時采取相應(yīng)的系統(tǒng)化措施防止其大范圍傳播與擴(kuò)散。

為此，一方面要構(gòu)建綜合考量中小城市可支配財力、負(fù)債情況及償債能力的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，設(shè)定各城市自身適用的具體警戒值，對政府債務(wù)風(fēng)險情況進(jìn)行審慎評估，并以此為依據(jù)科學(xué)調(diào)整債務(wù)規(guī)模限額。另一方面，建立健全中小城市政府債務(wù)風(fēng)險處置化解機(jī)制，做好中長期規(guī)劃和短期部署，嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模增長，并著力化解存量債務(wù)，對不同種類的政府債務(wù)實行“分類管理，區(qū)別處置”；優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，提高債務(wù)資金使用效益，對政府投資項目進(jìn)行專業(yè)化的收益風(fēng)險評估，確保債務(wù)資金用于收益穩(wěn)定的項目；同時，也應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)債務(wù)違約應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，依法規(guī)范項目破產(chǎn)重組和恢復(fù)程序，控制違約債務(wù)風(fēng)險向金融系統(tǒng)轉(zhuǎn)化，減少對中小城市經(jīng)濟(jì)社會的沖擊。

【本文作者分別為北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生】

責(zé)編：賀勝蘭 / 羅 婷（見習(xí)）