有的老百姓說，“不清不知道，一清嚇一跳。咱村還有這么多資產(chǎn)。”有村黨支部書記感慨，“當(dāng)了幾十年村支書，村里究竟有多少資產(chǎn)、歸誰所有，誰也說不清。通過這次改革，終于知道村里有多少錢、多少地、多少房子了。”還有的試點地區(qū)總結(jié)道：通過改革，集體資產(chǎn)既實現(xiàn)了從過去農(nóng)民群眾“看得到、算不清、管不了”到“既當(dāng)家、又監(jiān)管、還分紅”的轉(zhuǎn)變，也實現(xiàn)了群眾對集體資產(chǎn)分股合心、聯(lián)股聯(lián)心。
中央農(nóng)辦主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦在全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作部署推進(jìn)會上指出：“這個新型集體經(jīng)濟，新就新在不是傳統(tǒng)的‘一大二公’的集體經(jīng)濟，而是集體成員邊界清晰、集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確的股份合作經(jīng)濟。”
從2015年國家布局首批試點，到今年5月份第四批試點名單公布，目前試點范圍已覆蓋到全國80%左右的縣；從清產(chǎn)核資到用集體資產(chǎn)股權(quán)抵押貸款，從南國沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)村到中西部窮村，試點單位既大步快走，又穩(wěn)字當(dāng)頭……4年來，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作賦民權(quán)、順民心，取得了各方滿意的驕人成果。
這其間，改革成功的奧妙是什么？讓我們一起走近改革試點，近距離去觀察它的進(jìn)程、邏輯、成效及內(nèi)在機理——
對改革試點工作如何頂層設(shè)計？
——有些地方30多年前就已開始探索，有的地方卻連家底都沒摸清楚；有的發(fā)達(dá)村集體資產(chǎn)數(shù)十億元，有的村賬上卻沒什么錢，不可能“齊步走”“一刀切”、一套方案包打天下
這是一個長長的全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點名單。從2015年首批試點在29個縣（市、區(qū)）開展；到2017年又選擇在100個縣擴大試點；再到2018年繼續(xù)擴大試點覆蓋面，推出3個整省試點、50個整地市試點、150個整縣試點；及至今年5月第四批試點公布，包括12個省份、39個地市和163個縣（市、區(qū)），至此，改革試點已覆蓋全國2000多個縣（市、區(qū)）。
如果能用動圖直觀呈現(xiàn)，人們將看到從星星點點，到成燎原之勢，改革試點旗幟插遍全國的歷程。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司司長趙陽介紹說：“4年來，從先行試點、再由點及面展開，從整縣試點、到整地市試點、再到整省試點，聚焦清產(chǎn)核資和股份合作制改革兩項硬任務(wù)，改革試點工作經(jīng)歷了壓茬推進(jìn)、梯次展開、逐步深化的過程。目前，各地清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)已經(jīng)報到部里，按照規(guī)定的時間表，今年年底前可保質(zhì)保量‘交賬’。”
如果能夠復(fù)盤各試點細(xì)微的改革情況，那么人們不僅能夠看到東中西部地域帶上的不同特點，還能發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)改革內(nèi)容上所存在的時間差。當(dāng)部分發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是珠三角、長三角等地已探索二十余年，改革重點落在農(nóng)村集體資產(chǎn)股份六項權(quán)能完善時，廣大中西部地區(qū)，很多地方還從未搞過集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。
這是一場牽涉到3.6萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、58萬個行政村、490萬個村民小組以及2億多農(nóng)戶、8億多農(nóng)民的重大制度創(chuàng)新，前無古人、旁無借鑒、情況復(fù)雜、影響面廣。集體經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，每個村莊都有不同的歷史和經(jīng)濟基礎(chǔ)，個體情況千差萬別，該如何推進(jìn)改革試點工作？
2016年12月26日，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱“《意見》”），對于這份綱領(lǐng)性文件，相關(guān)部門單是起草就花了3年多時間。這份凝聚了各方理論智慧、各地實踐經(jīng)驗的頂層制度設(shè)計，明確了基本原則、主攻方向和前行路徑。
針對農(nóng)村集體資產(chǎn)種類多、情況雜，《意見》指出：“分類有序推進(jìn)改革。根據(jù)集體資產(chǎn)的不同類型和不同地區(qū)條件確定改革任務(wù)，堅持分類實施、穩(wěn)慎開展、有序推進(jìn)，堅持先行試點、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切。”
時隔十幾天后，2017年1月10日，全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作電視電話會議召開。這不是一次普通的會議，全國共開設(shè)2500多個分會場，13萬人通過電視視頻收聽收看。會議再次強調(diào)，作為開年第一場硬仗，由于集體資產(chǎn)存量和集體經(jīng)濟管理水平各不相同，農(nóng)民群眾意愿訴求多種多樣，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革很難用一套方案包打天下，必須因地制宜，分類實施。
“改革沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和模式，我們鼓勵不同試點根據(jù)不同狀況進(jìn)行探索，各試點同樣可以按先試點再推開的改革路徑，分步驟實施。”面對記者，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司集體資產(chǎn)處處長余葵打了個形象的比方，“就好比‘高年級’和‘低年級’同步改革，‘多步并走’，既因材施教又相互借鑒。”
為什么要開展改革試點工作？
——一方面是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)虛置導(dǎo)致歸屬不明、經(jīng)營收益不清、分配不公開等問題突出，另一方面地方自發(fā)開展的探索積累了寶貴經(jīng)驗，有必要也有條件從國家層面啟動改革
調(diào)查顯示，我國農(nóng)村集體資產(chǎn)總量規(guī)模龐大，集體經(jīng)濟組織擁有土地等資源性資產(chǎn)66.9億畝、各類賬面資產(chǎn)總額4.24萬億元，其中東部地區(qū)占72%。
然而，作為這筆巨大且寶貴的資源資產(chǎn)的管理主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織卻一直缺位。在接受采訪時，云南省宜良縣縣委書記談到，長期以來，農(nóng)戶家庭“分”的作用得到充分發(fā)揮，而村集體“統(tǒng)”的功能發(fā)揮還不夠，集體資產(chǎn)長期由村委會、村小組代管，致使集體產(chǎn)權(quán)虛置、賬目不清、分配不公開、管理不透明，集體資產(chǎn)資源被挪用、侵吞、貪占等現(xiàn)象突出，比如，租地合同隨便簽訂，而且時間都是幾十年以上，有的甚至是“永久性合同”；一些農(nóng)村集體資產(chǎn)資源長期被村干部和村干部的親戚朋友把持、侵占，尤其是森林資源，農(nóng)民群眾對此反映十分強烈。
“大量的集體資產(chǎn)，如果不盤活整合，就難以發(fā)揮應(yīng)有的作用；如果不盡早確權(quán)到戶，就存在流失或者被侵占的危險。”韓長賦在回答記者提問時談到，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有利于增強農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的活力，有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，有利于增添農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動能。
中央農(nóng)辦副主任、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長韓俊曾在新聞發(fā)布會上指出，“如果村集體沒有實力，集體經(jīng)濟沒有活力，農(nóng)村基層組織就很難有凝聚力和戰(zhàn)斗力。集體手里一把米都沒有，村里很多事兒都辦不了。”“壯大集體經(jīng)濟是引領(lǐng)農(nóng)民實現(xiàn)共同富裕的一個重要抓手。”
實際上，從上世紀(jì)八九十年代起，珠三角等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)就已悄然開始了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革探索，將集體資產(chǎn)折股量化到每個村民，村民變股民。此后，北京、江蘇、浙江、上海等地也陸續(xù)開展改革和探索。
一方面是現(xiàn)實的驅(qū)動，一方面地方實踐有跡可循，而同時，作為農(nóng)村改革中具有“四梁八柱”性質(zhì)的改革，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是一道繞不過去的坎，早改早主動，晚改就被動，村集體過去幾十年的陳年老賬再不說清楚，將徹底失去在歷史遺留問題上“定分止?fàn)?rdquo;的最佳時機。此種情況下，從國家層面啟動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，已是箭在弦上，勢在必行！
那么如何推行？先試點再推廣，是我國40年改革開放總結(jié)出的成功做法。“作為一項牽一發(fā)而動全身的改革，涉及億萬農(nóng)民的切身利益，要搞好制度設(shè)計，有針對性地布局試點，通過試點探索路子和方法。”趙陽再次重申，“試點單位必須堅持改革底線，堅持農(nóng)民集體所有不動搖，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失；堅持農(nóng)民權(quán)利不受損，不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占。在改革推進(jìn)過程中，既要防止少數(shù)人侵占多數(shù)人權(quán)利問題，也要避免多數(shù)人侵占少數(shù)人權(quán)利問題，比如在一些推行撤鄉(xiāng)并村的地方，尤其要防止后一種情形的發(fā)生。”
由此，在“農(nóng)村集體經(jīng)濟”的概念提出60年后，全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作拉開大幕。
改革試點如何邁好步探好路？
——既要分“蛋糕”，更要做大“蛋糕”；既不能像過去那樣“人人有、人人無份”，更不能“一分了之”“吃光分凈”；集體有多少家底？哪些人算集體成員？股權(quán)該如何設(shè)置？都要搞清楚、制定規(guī)則
賦予農(nóng)民更充分的財產(chǎn)權(quán)利，也就是說把村里的集體資產(chǎn)由少數(shù)人說了算，變成大家伙共同說了算，這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵點。而核心是把村集體的資產(chǎn)折股量化，落實到每一個村民身上，最終使每一個村民都可以根據(jù)自己的股份享受分紅、或在村內(nèi)流轉(zhuǎn)、繼承等，真正實行“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東”。
然而，沒有容易的改革。改革還沒啟動，不少試點就遇到了阻力。“部分村干部思想有顧慮，擔(dān)心難、擔(dān)心煩、擔(dān)心亂、擔(dān)心失權(quán)、擔(dān)心炒作、擔(dān)心失手；還有的認(rèn)為村級資產(chǎn)量小，改革沒有實際意義。”
接著，試點地區(qū)要面對的就是清產(chǎn)核資，這是最基礎(chǔ)的工作?？梢患乙粦舻男≠~好算，對于橫跨幾十年，涉及土地等資源性資產(chǎn)、用于經(jīng)營的房屋等經(jīng)營性資產(chǎn)以及用于公共服務(wù)的教科文衛(wèi)等非經(jīng)營性資產(chǎn)的三大類資產(chǎn)，要想摸清家底、測量清楚“蛋糕”，并非易事。
作為最重要的工作，集體成員身份確認(rèn)，即確定把“蛋糕”分給誰，更是復(fù)雜。比如像廣東佛山南海區(qū)農(nóng)村，居住著10大類、70多小類的歷史遺留問題人群，標(biāo)準(zhǔn)怎么制定？又如地處我國西南邊疆的云南省宜良縣，存在當(dāng)?shù)夭糠执迕衽c周邊國家公民通婚、但又未辦理戶口遷入手續(xù)的問題，“外籍媳婦”能否認(rèn)定為集體成員身份？
一系列難題擺在面前……
改革試點就是要在探索中“排雷”和破解“難點”。4年多來，各試點單位積極穩(wěn)慎推進(jìn)著各項改革。記者從各試點開展的改革情況看到，各地都建立了三級領(lǐng)導(dǎo)機制、責(zé)任落實機制、工作專項機制等組織機制保障，制定了改革路徑和實施步驟，探索出了各具特色又有規(guī)律可循的改革舉措，形成了豐厚的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方法論。
為了集聚改革共識，讓各方尤其是基層群眾真正參與到改革中，充分保障群眾知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)，各試點地區(qū)各顯神通。有的針對參與改革人員開展業(yè)務(wù)要點、操作流程等專項培訓(xùn)，講清“為什么改、怎么改”；有的將疑難問題統(tǒng)一解答、裝訂成冊；有的繪制“可視化”宣傳漫畫、錄制專題廣播；有的編排說唱節(jié)目，把文件規(guī)定和政策精神用易于接受的形式送到群眾手中，這些舉措有效剔除了人們認(rèn)識上的困惑，為改革掃清了思想障礙。
在清產(chǎn)核資中，云南宜良縣專門開展了私開亂挖集體土地、不規(guī)范合同、問題和矛盾化解三個專項整治活動，既解決了一批歷史遺留的“老大難”問題，也為順利推進(jìn)改革奠定了堅實基礎(chǔ)。全縣共收回私開亂挖集體土地4.39萬畝，每年直接增加村集體經(jīng)濟收入220余萬元，處理不規(guī)范合同354份，排查并化解產(chǎn)權(quán)方面存在的突出問題和矛盾糾紛264個。
在確定成員身份上，天津濱海新區(qū)各村基本采取確認(rèn)成員同時明確成員份額的方式，將外嫁女、上學(xué)轉(zhuǎn)非、政策轉(zhuǎn)非等群體以獲取部分份額的方式，成為村集體經(jīng)濟組織成員，得到了廣大集體經(jīng)濟組織成員的肯定和擁護(hù)。同時將各村集體成員信息錄入數(shù)據(jù)庫，準(zhǔn)確篩查人員信息，避免了成員確認(rèn)中的“兩頭空”“兩頭占”現(xiàn)象，確保了每一位集體經(jīng)濟組織成員的唯一性。
而作為上海城鎮(zhèn)化過程最快、城鎮(zhèn)化率已達(dá)98.4%的閔行區(qū)，則為各地推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份六項權(quán)能改革提供了示范性經(jīng)驗，為開展地方立法提供實踐范例。閔行區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)總額達(dá)1353億元，約占全市的23%，其改革經(jīng)驗已被《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理條例》吸收采納，標(biāo)志著閔行區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革走上法制化軌道。
針對普遍關(guān)注的股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理問題，趙陽說：“成員股和集體股的比例要交由村民大會決定，各級政府不要以文件形式規(guī)定股份比例，要具體問題具體分析，因村施策，一村一策。股權(quán)提倡實行靜態(tài)管理，也就是說，生不增、死不減，保持穩(wěn)定。從現(xiàn)在已經(jīng)開展的改革和已經(jīng)進(jìn)行的試點來看，多數(shù)地方或者說多數(shù)老百姓是選擇靜態(tài)管理模式的。”
余葵介紹說，這幾年來，舉辦新聞發(fā)布會、召開全國試點工作推進(jìn)會、舉辦培訓(xùn)班，開了不下十幾次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主題的會議，反復(fù)強調(diào)改革精神和政策要求，為改革保質(zhì)保量、行穩(wěn)致遠(yuǎn)推進(jìn)打牢了基礎(chǔ)。
改革試點取得了哪些成效？
——村民還是那些村民，村集體還是那個村集體，一切都沒有變，但一切好像又都變了樣：農(nóng)民成股民，腰包鼓了；資源變資產(chǎn)，村集體富了；集體的事，農(nóng)民主人翁意識更強了
松花江畔的黑土地上，黑龍江省方正縣建國村。65歲的王治銘對兩年前存折里多出的1104.47元錢記憶猶新，他小心翼翼地拿出包好的股權(quán)證，笑著說：“活了大半輩子，我可是第一次拿到村集體分紅。錢不算多，但意義重大。”
天府之國四川成都，溫江區(qū)天鄉(xiāng)路社區(qū)。“原來不是在家種地，就是丟下一家老小出去打工，一年下來也只能維持生計，改革后，我在社區(qū)找到了工作，除了工資，還有土地入股分紅、鋪面租金分紅，一年輕輕松松掙十幾萬元。”54歲的何平這幾年過上了蜜一樣的生活。
在閩南金三角核心，福建晉江金井鎮(zhèn)圍頭村。“謝謝改革給我們帶來實實在在的幫助，解了燃眉之急。”一年多前，晉江市在村里發(fā)放全省首筆農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股權(quán)質(zhì)押融資貸款，村經(jīng)聯(lián)社10名股民以股權(quán)質(zhì)押的形式，得到銀行175萬元貸款。
在享有“魚米之鄉(xiāng)”美譽的安徽天長市，光華村黨總支書記任寶貴回憶起2017年1月14日那個令村民們難忘的日子，“分紅大會召開那天，大家特別激動。股改剛啟動時，沒人當(dāng)回事，通知領(lǐng)錢了，家家戶戶才翻箱倒柜找股權(quán)證。過去村里開群眾會有時要花錢請，現(xiàn)在不用請，一通知就來了。作為村干部也更有壓力了，集體經(jīng)濟沒有發(fā)展，一年不分紅可以，兩年不分紅自己臉就紅了，三年不分紅村級事務(wù)就難辦了。”
而在甘肅高臺縣，通過發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、民俗文化等途徑，形成了多種集體經(jīng)濟發(fā)展模式，試點村都走出了符合自身實際的“產(chǎn)權(quán)制度改革+”路子，有力促進(jìn)了一二三產(chǎn)融合發(fā)展，使農(nóng)村閑置的“死”資源變成了助推農(nóng)民增收、壯大集體經(jīng)濟的“活”資產(chǎn)。
改革后民心更齊、錢包更鼓、生活更美的河南新縣，縣長夏明夫總結(jié)道：“通過改革，新縣‘確權(quán)到人、權(quán)跟人走、權(quán)錢合一’的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度體系，讓‘死產(chǎn)’變‘活權(quán)’、‘活權(quán)’生‘活錢’，全縣集體資產(chǎn)增加到12.8億元，是改革前的9.85倍?，F(xiàn)在，村村都有‘明白賬’、社社都有‘身份證’、戶戶都有‘致富經(jīng)’、人人都有‘分紅領(lǐng)’。”
村民還是那些村民，村集體還是那個村集體。一切都沒有變，但一切好像又都變了樣：農(nóng)民成股民，腰包鼓了；資源變資產(chǎn)，村集體富了；集體的事，農(nóng)民主人翁意識更強了。類似的“化學(xué)反應(yīng)”比比皆是，在全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點縣普遍發(fā)生著。
余葵告訴記者：“改革試點工作啟動幾年來，各地都沒有發(fā)生由改革引起的群體性事件，這項改革得到了群眾的廣泛擁護(hù)。”
她分析，這是因為在試點工作中嚴(yán)格遵循了改革的原則，那就是尊重農(nóng)民群眾意愿，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，把實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點。“集體資產(chǎn)所有權(quán)屬于成員集體，最終由資產(chǎn)的主人說了算，政府只能規(guī)范，而不是說了算。政府要將大的導(dǎo)向、大的政策給老百姓講透。如果講透之后還是想不通，那就要保持歷史的耐心，不要急于推改革。”
當(dāng)前，盡管改革進(jìn)程已過半，接下來仍有許多艱巨的任務(wù)要完成。今年年底前全國清產(chǎn)核資工作要基本完成，目前正對各地提交的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總；要推動農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法，開展立法調(diào)研；第四批試點工作要持續(xù)推動、做好動員部署……
作為農(nóng)村集體經(jīng)濟的重大制度創(chuàng)新，已經(jīng)開展的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作為下半段的改革打下了堅實基礎(chǔ)，對于維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略正在提供重要制度支撐。可以預(yù)見，最終的改革成果也必將為農(nóng)村繪就一幅“統(tǒng)”和“分”都充滿活力的壯美畫卷。
